Метод адміністративного процесуального права

Розглядаючи феномен методу правового регулювання в адмі­ністративному процесі, насамперед необхідно з'ясувати його юридичну природу та розкрити роль, яку він покликаний ви­конувати. У загальному розумінні метод (грец. теїЬосІоз — спосіб пізнання) становить—1) спосіб пізнання, дослідження або практичного виконання чого-небудь; 2) спосіб, прийом дії.

Основоположне вчення про загальноправовий метод пра­вового регулювання сформовано теорією права, представники якої вважають, що останній становить прийоми юридичного впливу, їх поєднання, які характеризують використання у даній галузі суспільних відносин того чи іншого комплексу юридичних засобів впливу. Метод правового регулювання ви­ражає саму суть того чи іншого юридичного режиму регулю­вання, а, отже, у системі права він є саме тим об'єднуючим початком, який компонує норми права в головні структурні утворення — галузі права'.

Практичне значення аналізу методу правового регулюван­ня, який застосовується у адміністративному процесі, та роз­криття його особливостей полягає в тому, що завдяки такому дослідженню стає можливим більш вичерпне і спрощене з'я­сування змісту статусу учасників адміністративних процесу­альних правовідносин, які виникають під час розгляду адміністративних справ. Метод правового регулювання у загально­му вигляді вказує на умови і правила здійснення адміністра­тивного судочинства, визначає способи упорядкування адмі­ністративних процесуальних правовідносин.

Метод правового регулювання вказує, як саме регулюються суспільні відносини, що виникають з приводу розгляду та ви­рішення адміністративними судами публічно-правових спорів.

Розглядаючи методи правового регулювання як реальні юридичні явища, які реалізуються у межах галузей права, ра­зом з тим необхідно вказати на деякі первісні, вихідні методи, які становлять найпростіші прийоми регулювання, що визнача­ють головне у правовому статусі суб'єктів правовідносин. Та­кими вихідними методами традиційно прийнято вважати':

— імперативний метод (метод субординації"). За наявності та­кого методу регулювання правовідносин здійснюється на владно-імперативних началах, "згори донизу". Вплив у та­кому разі здійснюється виключно "згори", від державних органів до підпорядкованих їм суб'єктів;

— диспозитивний метод (метод координації") передбачає, що на процес правового регулювання впливає активність учас­ників суспільних відносин. Диспозитивний метод правового регулювання допускає вільний вибір учасниками право­відносин бажаного виду поведінки, який (вибір) абсолютно не залежить від ініціативи інших учасників таких відносин.

Із проведеного аналізу юридичної природи методу правово­го регулювання можна зробити такі проміжні висновки:

— метод правового регулювання покликаний забезпечити упо­рядковане виникнення, існування, зміну та припинення пра­вовідносин у суспільстві;

— завдяки методу правового регулювання у національному праві виділяються окремі самостійні галузі права, стає мож­ливим виокремлення "їх специфіки, напрямів здійснення і розвитку;

— метод правового регулювання становить комплексне право­ве явище, до змісту якого входить цілий ряд способів пра­вового регулювання;

— прийнято вважати, що правове регулювання здійснюється через так звані імперативний та диспозитивний методи, які, своєю чергою, об'єднують сукупність способів (засобів) правового регулювання: 1) заборони; 2) зобов'язання (припис); 3) дозволи. Залежно від поєднання цих способів (засобів) правового регулювання, їх пріоритетності і стає можливим виокремлення самостійної галузі права. Наприклад, тради­ційно вважається, що цивільному праву властивий диспози­тивний метод правового регулювання, у межах якого пре­валюють дозволи. Натомість донедавна вважалось, що ви­разником імперативного методу правового регулювання є адміністративне право, для якого характерними є переваж­но зобов'язання;

— метод правового регулювання через відповідну норму права визначає спосіб впливу на суспільні правовідносини, по­ведінку їх учасників;

— переважна більшість галузей права у чистому вигляді не використовує лише якийсь один з існуючих методів право­вого регулювання: або імперативний, або диспозитивний. Навпаки, більшість галузей права своїм існуванням "завдя­чує" дії одночасно цих двох методів правового регулюван­ня. Наприклад, у сучасній адміністративно-правовій літера­турі визнається, що поряд з переважним застосуванням імперативного методу в адміністративно-правовому регулю­ванні суспільних відносин не виключається використання окремих елементів диспозитивного методу'. БЬтьше того, слід вести мову не про домінування приписів в адміністра­тивно-правовому регулюванні суспільних відносин, а порів­няно з іншими галузями права, зокрема, приватними, їх більш широке використання із одночасним відповідним об­сягом диспозитивних методів^.

Розглянувши положення вчення про загально-правовий ме­тод правового регулювання, зупинимось на аналізі методів правового регулювання, які використовують у адміністратив­ному процесі.

Правовідносини, які виникають під час розгляду та ви­рішення адміністративної справи, як випливає з положень КАС України, регулюються згаданими раніше способами (за­собами) правового регулювання, а саме:

1) заборона — закріплений у нормі права спосіб, що вста­новлює суворе обмеження (недопуи^ення) щодо здійснення чи нездійснення певної поведінки суб'єкта правовідносин: це ка­тегорична вказівка щодо необхідності утриматись від певно­го виду поведінки або бездіяльності; категорична вказівка, яка взагалі викпючає певну дію чи бездіяльність. Наприклад, забо­рона як спосіб правового регулювання закріплена у ч. 4 ст. 8 КАС України — "забороняється відмова в розгляді та вирішен­ні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, су­перечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини";

2) зобов 'язання (припис) — закріплена у нормі права аль­тернативна або безальтернативна необхідна поведінка чи бездіяльність суб'єкта правовідносин. Приклад зобов'язання (припису) наочно закріплений у ч. 2 ст. 14 КАС України — "постанови та ухвали суду в адміністративних справах, що на­брали законної сили, є обов'язковими до виконання на всій те­риторії України";

3) дозвіл — закріплена нормою права допустіша .можли­вість здійснення суб'єктами правовідносин певних дій або до­пустима можливість утримання від їх вчинення; це межі до­пустимої законом поведінки таких суб 'єктів. Наприклад, доз­віл міститься у ч. 1 ст. 16 КАС України — "кожен має право користуватися правовою допомогою при вирішенні справ в адміністративному суді, яка надається в порядку, встановлено­му законом".

В адміністративному процесі усі перераховані способи (за­соби) правового регулювання використовуються однаково, причому жоден з них щодо іншого не переважає. Подібне по­єднання способів правового регулювання пояснюється при­близно однаковою кількістю 1 заборон, і зобов'язань, і до­зволів, закріплених подекуди в одній правовій нормі. Такою нормою права, яка містить у собі усі три перераховані спосо­би (засоби) правового регулювання, є, зокрема, ст. 25 КАС України:

1- "Усі питання, що виникають при судовому розгляді адмі­ністративної справи колегією суддів, вирішуються більшіс­тю голосів суддів" — зобов'язання (припис).

2. "При прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення" — заборона.

3. "Суддя, не згідний із судовим рішенням за наслідками роз­гляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку" — дозвіл.

Залежно від особливостей процесуального статусу учасни­ків судового розгляду адміністративної справи, якісного та кількісного складу юридичних фактів, які обумовлюють засто­сування тих чи інших способів (засобів) правового регулюван­ня, усі вони (способи) можуть бути класифіковані на такі ос­новні види:

1) абсолютні засоби;

2) засоби персоніфікованого характеру;

3) відносні засоби;

4) складні засоби;

5) засоби-умови.

Зрозуміло, що вказаними видами класифікація засобів (спо­собів) зовсім не вичерпується, однак у даному випадку пред­ставлені найпоширеніші засоби правового регулювання, за­кріплені КАС України.

Розглянемо окремо сутність та приклади наведених видів засобів (способів) правого регулювання, які застосовуються в адміністративному процесі.

Так, заборони, відповідно до наведеної класифікації, ста­новлять таке:

— абсолютні заборони, тобто такі обов'язки утримуватись від здійснення дій певного роду, покладені на того чи іншого учасника адміністративного процесу, які не допуск­ають жодних альтернатив поведінки цих учасників і засто­совуються шодо широкого, невизначеного кола суб'єктів. Прикладом такої абсолютної заборони можна вважати ч. 1 ст. 12 КАС України, у якій, між іншим, вказано, що ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в адмініст­ративному суді інформації про дату, час і місце розгляду своєї справи та ухвалені в ній судові рішення;

— заборони персоніфікованого характеру — встановлюються щодо конкретних учасників адміністративного процесу. На­приклад, такою забороною є законодавче закріплення обме­ження дій експерта щодо здійснення цілого ряду процесу­альних та інших дій. Експерт не має права за власною ініціативою збирати матеріали для проведення експертизи; спілкуватися з особами, які беруть участь у справі, а також

Зіншими учасниками адміністративного процесу, за винят­ком дій, пов'язаних з проведенням експертизи; розголошу­вати дані, що стали йому відомі у зв'язку з проведенням експертизи, або повідомляти будь-кому, крім суду, про ре­зультати експертизи (ч. 5 ст. 66 КАС України);

— відносні заборони, дія яких поширюється на чітко визначе­ний національним законодавством перелік суб'єктів чи фактичних умов і обставин. Наприклад, згідно із ч. 1 ст. 57 КАС України не можуть бути представниками в суді особи, які беруть участь у справі як секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, перекладач та свідок;

— складні заборони, які передбачають необхідність утримува­тись від цілої сукупності певних дій або неможливість реа­лізації певною групою суб'єктів свого адміністративного процесуального статусу. У даному випадку доречно навес­ти ч. 2 ст. 17 КАС України, у якій визначено, що компе­тенція адміністративних судів не поширюється на ряд пуб­лічно-правових справ;

— заборони-умови, які діють за наявності (відсутності) певних правових чи фактичних обставин. Прикладом такого виду заборон слід визнати положення ч. З ст. 21 КАС України або ч. 2 ст. 57 цього ж кодексу. Зокрема, відповідно до ч. 2 ст. 57 кодексу судді, прокурори, слідчі не можуть бути представниками в суді, крім випадків, коли вони діють як представники відповідних органів, що є стороною або третьою особою у справі, чи як законні представники сто­рони чи третьої особи.

Своєю чергою види зобов'язань (приписів) можуть бути визначені таким чином:

— абсолютні зобов'язання (приписи) ~ тобх'щна поведінка чи бездіяльність, якої мають дотримуватись усі без винятку суб'єктам правовідносин; це таке обов'язкове правило по­ведінки, якого мають дотримуватись у будь-якому випадку, тобто завжди. Так, наприклад, відповідно до ч. Іст. 122 КАС України будь-яка адміністративна справа має бути розглянута і вирішена адміністративним судом протягом строку, визначеного цим кодексом;

— зобов'язання (приписи) персоніфікованого характеру — неоохідна поведінка чи бездіяльність, які здійснюються конкретним учасником адміністративної справи. Наприклад, підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адмі­ністративній справі (ч. 1 ст. 110 КАС України);

— відносні зобов'язання (приписи) — покладення на коло осіб обов'язку діяти певним чином чи утримуватись від тих чи інших дій. Так, особи, які беруть участь у справі, зо­бов'язані під час провадження у справі повідомляти суд про зміну місця проживання (перебування, знаходження), роботи, служби (ч. 1 ст. 40 КАС України);

— складні зобов'язання (приписи) передбачають обов'язкове здійснення учасниками адміністративного процесу двох або більше дій. Наприклад, для того щоб оскаржити в апеля­ційному порядку ухвалу чи постанову адміністративного суду першої інстанції, сторони та інші особи мають: і) протягом встановленого законом строку подати заяву про апеляційне оскарження; 2) обов'язково таку заяву по­дати через адміністративний суд першої інстанції; 3) про­тягом встановленого законом строку подати апеляційну скаргу (ст. 186 КАС України);

— зобов'язання (приписи)—умови передбачають здійснення обов'язкової дії чи, навпаки, приписують утримуватись від певної дії лише у разі виконання умови, настання фактич­них чи правових обставин. Так, апеляційний розгляд адмі­ністративної справи здійснюється після проведення підго­товчих дій суддею-доповідачем і його доповіді про вчинені підготовчі дії (ст. 190, 196 КАС України).

І нарешті дозвіл як спосіб (засіб) правового регулювання в адміністративному процесі класифікується на такі види:

— абсолютні дозволи — можливість вільно здійснювати усіма учасниками правовідносин певні дії без будь-яких винятків чи обмежень. Цей вид дозволів міститься, наприклад, у ч. 1 ст. 6 КАС України — "Кожному гарантується право на за­хист його прав, свобод та інтересів незалежним і неупередженим судом";

— дозволи персоніфікованого характеру — способи (засоби) правового регулювання, які передбачають межі допустимої поведінки конкретних учасників адміністративного проце­су. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 51 КАС України пози­вач має право змінити підставу або предмет адміністратив­ного позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитись від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду;

_відносні дозволи — допускають можливість здійснення дій

чи можливість утриматись від дій певним колом осіб. На­приклад, особи, які беруть участь у справі, мають право, зокрема: І) знати про дату, час і місце судового розгляду справи; 2) знайомитись з матеріалами справи; 3) заявляти клопотання і відводи тощо (ч. З ст. 49 КАС України);

— складні дозволи передбачають можливість здійснення учас­никами адміністративного процесу двох або більше дій. На­приклад, у ч. 10 ст. 66 КАС України закріплено, що ек­сперт має право: 1) знайомитись з матеріалами справи; 2) заявляти клопотання; 3) викладати у висновку судової експертизи виявлені в ході її проведення факти, які мають значення для справи тощо;

— дозволи-умови означають можливість реалізації учасниками адміністративного процесу певних прав, інтересів, вчинення дій у разі дотримання ними певних умов. Так, наприклад, сторона, а також третя особа в адміністративній справі мо­жуть брати участь в адміністративному процесі через пред­ставника за умови, що він (представник) є фізичною осо­бою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність (ч. 1 ст. 56 КАС України).

Отже, для адміністративного процесу характерними є як імперативний, так і диспозитивний метод правового регулю­вання, а точніше — їх поєднання, які виражаються у щойно проаналізованих нами способах (засобах) правового регулю­вання. Ці так звані первісні методи (імперативний та диспози­тивний) залежно від характеру відносин, які регулюються, до­повнюють один одного.

Тому, цілком справедливою, на нашу думку, є висловлена позиція про наявність властивого також і адміністративному процесу синтезованого методу правового регулювання, який ви­користовує поєднання імперативного і диспозитивного методів'.

Проте не зовсім виправданою слід вважати точку зору щодо існування якихось специфічних методів правового регулюван­ня, властивих виключно одній певній галузі права", оскільки Імперативний та диспозитивний методи правового регулюван­ня хоча і у різному відсотковому співвідношенні, але однако­вою мірою властиві усім існуючим галузям національного пра­ва.

У підсумку метод правового регулювання адміністратив­ного процесу можна визначити як закріплену адміністратив­ним процесуальнші законодавством органічно поєднану сукуп­ність способів (засобів) упорядковуючого впливу на правовід­носини, що виникають внаслідок розгляду та вирішення у су­довому порядку адміністративної справи.

Метод правового регулювання разом із предметом правово­го регулювання відмежовують адміністративне процесуальне право від інших галузей національного права, характеризуючи його таким чином як абсолютну самостійну галузь права.