Распределение задач между различными уровнями (звеньями) государственного аппарата управления

Очередной темой наших рассуждений будет рассмотрение крите­риев распределения административных задач по отдельным уровням территориальных органов государственного управления. До рассмотре­ния этих критериев остановимся на некоторых общих вопросах.

Итак, одна из основных мыслей данной темы заключается в том, что, создавая модель аппарата административного управления, следует руководствоваться принципом предоставления права принятия реше­ния по каждому конкретному вопросу как можно более низкому уровню, т. е. органам, расположенным ближе всего к производству или потребителю. На языке праксеологии следовало бы сказать, что такой подход позволяет принимать решения на возможно более низ­ком уровне.

В свою очередь, следует поставить вопрос: разработаны и введены ли в практику критерии распределения задач между уровнями струк­туры административного аппарата? Нет. На научных конференциях неоднократно отмечалось, что до сих пор не разработана система кри­териев распределения задач между административными ведомствами, находящимися на различных уровнях структуры государственного ап­парата управления, и высшие органы не делали различия между фор­мами решения вопросов местного значения и формами решения во­просов государственного значения.

6.6.1. Органические задачи

Под понятием органических задач данного уровня органов админи­стративного управления будем понимать все те задачи, которые целе­сообразно решать на данном уровне и, кроме того, по объективным причинам легче это сделать именно здесь, а не на ином уровне.

Прежде чем делать какие-либо обобщения по поводу органиче­ских задач ступеней аппарата государственного управления, необходи­мо ознакомиться с законом квадрата и куба. Он носит настолько уни­версальный характер, что может, по-видимому, претендовать на место в теории систем. Фотографически, с сохранением пропорций, можно увеличивать и уменьшать лишь то, что имеет два измерения. Именно фотоснимок имеет два измерения, и его можно увеличивать или уменьшать без изменения пропорции того, что на нем запечатлено, и без искажения содержания образа. Во всех иных случаях изменению размеров должно сопутствовать изменение пропорций отдельных эле­ментов. Отсюда можно сделать следующий вывод: если какое-либо учреждение построено по принципу уменьшенной копии аналогично­го учреждения более высокого уровня, то заранее известно, что по­строено оно плохо. Плохо потому, что учреждения различной величи­ны сохранили одни и те же внутренние пропорции. Если мы увидим, что какой-то 'отдел (скажем, по социальному развитию) в муници­пальном учреждении по своей внутренней структуре и составу пред­ставляет уменьшенную фотографию соответствующего подразделения в префектуре или министерстве регионального уровня, то что-то на­верняка неправильно. Теоретически может быть одно из двух: струк­тура министерс-.ва слишком упрощена или же структура отдела муни­ципальной организации чересчур сложна: В практике бывает только

второе.

Следовало бы также обратить внимание на некоторые элементы эмоционального характера, мешающие правильному распределению прав. Речь идет об опасении утратить престиж и значимость, которое испытывают руководители на высшей ступени в случае уподобления им в части некоторых полномочий низшей ступени. Вместе с тем было бы ошибкой считать, что всякое уменьшение прав органа госу­дарственного управления означает уменьшение его роли, а всякое уве­личение компетенции роль эту повышает. Напротив, освобождение органов государственного управления от решения многих мелких те­кущих вопросов, сокращение количества централизованно утверждае­мых показателей дает этим органам возможность уделять больше вни­мания более серьезным проблемам, что повышает их роль в обществе. С другой стороны, чрезмерно расширенные права органа нередко де­лают его деятельность малоэффективной. Каждый раз, когда вопросы местного значения относятся к компетенции государственных орга­нов, последние тонут в море мелких проблем и не в состоянии ни сконцентрировать внимание на таких проблемах, которые действи­тельно требуют решения на «высоком уровне», ни решать вопросы оперативно, ни учитывать местных условий и местной специфики. Нередко вышестоящие органы волей-неволей превращаются в инстан­ции, которые лишь ставят печать на проекты решений по отдельным вопросам, подготовленные органами нижней ступени.

Ничто так не ослабляет руководство, как чрезмерный централизм. Подводя итог сказанному, можно сделать вывод: значимость аппарата государственного управления как целого и штаты органов не являют­ся величиной постоянной. Очень часто может быть так, что государ­ственный орган федерального (регионального) масштаба, передав нижестоящему (местному) административному органу многие мелкие во­просы, добьется большого престижа и значимости, поскольку правильнее сможет решать общегосударственные вопросы. Параллельно с этим возрастет роль административного управления на местах, так как оно получит большие полномочия.

В конце общих замечаний следует отметить две родственные зако­номерности, выступающие в области административных явлений. Первая: чем больше уровней (этажей) в аппарате управления, тем бо­лее низкими должны быть барьеры между уровнями, с тем чтобы лег­че их преодолевать. Причем в системе иерархии это всегда возможно лишь в одном направлении — всегда вниз. Высшая ступень (или уро­вень) может присвоить себе права низших ступеней (уровней) струк­туры, но не наоборот. В этой ситуации происходит расширение цен­трализации.

Другая закономерность выражается в следующем: чем менее кон­кретно распределены права между органами управления, находящи­мися на разных уровнях, или уровнями данного органа, тем легче ос­тавить их без внимания. Причем подобно предыдущему случаю и по тем же причинам создается ситуация, когда высшая ступень (уровень) использует права нижней ступени (уровня), но не наоборот. Следова­тельно, и здесь усиливается централизация. Итак, в условиях отсутст­вия ясного разграничения прав и ответственности дает о себе знать тенденция к чрезмерному сосредоточению решений на высших уров­нях. Из рассмотренных закономерностей мы черпаем дополнительный аргумент в пользу упрощения структур и четкого распределения прав между ступенями, видя в этом один из способов противодействия расширению централизации.

Ниже мы представляем критерии распределения прав (компетен­ции) между различными ступенями структуры аппарата администра­тивного управления.

6.6.2. Сосредоточение функций руководства в центральных (федеральных и региональных) органах

Политический критерий. Следует отметить бесспорность того поло­жения, что формирование административной политики в общегосу­дарственном масштабе всегда должно являться прерогативой феде­ральных и региональных органов исполнительной власти. Этот крите­рий носит весьма общий характер, и его надлежит рассматривать как общую директиву. К этому вопросу мы еще вернемся.

Критерий единого решения. Легко определить задачи, решение ко­торых возможно лишь на федеральном уровне. Ясно, что в этих зада­чах ставятся вопросы, касающиеся всего государства. Примером мо­жет служить решение вопроса: должно ли движение автотранспорта быть правосторонним или левосторонним? Никто и никогда не пы­тался доказать, что правостороннее движение лучше левостороннего или наоборот. Однако для всех очевидно, что в этом вопросе должно быть принято единственное решение. То же можно сказать о дорожных знаках, знаках государственной принадлежности на самолетах _и кораблях, об обозначении автобусных остановок и т. д.

Критерий кумуляции (сосредоточения). Кроме упомянутых выше, есть и другие проблемы, решение которых должно осуществляться централизованно. Имеются в виду вопросы, где решающее влияние оказывают технические исследования, уровень специальных знаний, точные расчеты, причем никакие местные, региональные, культурные или природно-географические соображения роли не играют. К вопро­сам этого рода мы причисляем разработку строительных нормативов, предписаний в области гигиены и безопасности труда, стандартов, правил эксплуатации машин и оборудования и т. п.

Критерий дефицита. Повсюду, где мы имеем дело с дефицитом, централизованное хозяйство более обоснованно, чем децентрализо­ванное. Решения о распределении дефицитных ценностей должны приниматься на вышестоящем уровне государственными органами. Этот принцип находит обоснование в том, что децентрализованное хозяйство требует больших ресурсов, поскольку запасы и склады соз­даются по всей стране, во многих пунктах. Разумеется, концентрация связана со многими недостатками. Поэтому следует обратить внима­ние на то, чтобы государственные органы отказывались от регламен­тации тех материалов, которые перестали быть дефицитными.

Критерий учета (статистики). Следует обратить внимание на то, что существуют некоторые работы учетного (статистического) характе­ра, имеющие смысл и практическое значение лишь в том случае, если проводятся централизованно, в масштабе всего государства. Какую пользу мог бы, например, иметь реестр зараженных опасной инфек­цией, если бы он велся лишь в масштабе одного города? Больному достаточно сменить место жительства, и картина учета исказится. Це­лый ряд статистических данных потерял бы всякую ценность, если бы они не охватывали всего государства.

Критерий основного звена. Если в общественной жизни начинает решительно доминировать одна проблема, ей должны быть подчине­ны все иные. Такой проблемой может быть стихийное бедствие, вы­званное природной катастрофой, необходимость восстановления стра­ны (региона). Система централизованного управления может на ко­роткий период подавить действие законов экономики и сосредоточить все общественные средства для решения одной задачи.

Критерий срочности. Часто одним из условий локализации реше­ния на уровне местного аппарата управления является необходимость соблюдения сжатых сроков. Речь идет о том, чтобы решение было принято без опоздания, а в случае опоздания не стало беспредметным (например, потери, которые должны были быть предотвращены каким-то решением, появились раньше, чем началось действие средств, определенных данным решением). Известно, что решение, предусмотренное на уровне высшего аппарата, принимается медленнее, чем ре­шение местных органов.

Критерий планирования развития. Чем сильнее выступает в плани­ровании элемент развития, более обоснованной представляется ком­петенция вышестоящих органов.

6.6.3. Сосредоточение функций руководства в местных органах

Критерий обратной связи. Чем ближе к месту событий, чем на бо­лее низком уровне или ступени принимается данное решение, тем легче осуществляется обратная связь. Это означает, что реакция раз­личных общественных групп на решение административного органа доходит до него в менее искаженной форме.

Критерий мотивации. Распределение функций между тем или иным уровнем (ступенью) управления имеет определенное позитивное или негативное мотивационное значение. Это доказывается следую­щим образом: в процессе принятия конкретных решений мотивация тем сильнее, чем шире участвуют в этой работе исполнители.

Критерий быстроты действий. Чем ближе к месту событий прини­маются решения, тем быстрее они выполняются.

Критерий качества информации. Чем ниже уровни (ступени), на которых принимаются решения, тем короче информационные кана­лы, через которые поступают сведения о событиях на местах, требую­щих вмешательства органов административного управления. Инфор­мация, проходящая по более коротким каналам, меньше искажается.

Общественные критерии. Здесь следует выделись несколько момен­тов.

1. Если право принимать решения принадлежит только государст­венным инстанциям, то это приведет к значительному росту в них числа административных работников. Это, в свою очередь, создает благоприятные условия для самоизоляции служащих от влияния об­щественности. Чтобы избежать таких нежелательных оследствий, не­обходимо уполномочить в принятии решений органы управления как можно более низких ступеней (уровней).

2. Следующим моментом, на котором следует остановиться, является вопрос о равномерном развитии территории государства. Кон­центрация всех передовых идей в столице ведет к интеллектуальному обеднению остальных территорий, что противоречит принципам де­мократического государства.

Централизация вызывает стремление наиболее одаренных и спо­собных сил к центру. Обедненная вследствие этого периферийная территория становится беспомощной, что, в свою очередь, влечет за собой необходимость усиления централизации.

3. Применение санкций носит смешанный характер. Они, как правило, не должны применяться органами нижней административ­ной ступени (например, принудительное взыскание налогов), поскольку в этом случае приятельские связи могут стать источником не-_желательных инцидентов.

Однако если применение мер принудительного воздействия нахо­дится в интересах местной общественности (соблюдение тишины и чистоты, охрана зеленых насаждений и т.д.), то она должна оказы­вать влияние на применение санкций. Поэтому соответствующие ре-рения должны приниматься на нижних ступенях.

Некоторые общественные круги, обсуждая вопросы о труде, от­пусках, дисциплине, пенсиях, утверждают, что подобного рода вопро­сы должны решаться централизованно, поскольку это дает рядовому гражданину большее ощущение безопасности.

При этом следует отметить, что в принципе общественные критерии выступают в пользу децентрализации. Упомянутый критерий со­циальной безопасности и частично критерий местных мер представля­ют собой исключение. •

Экономический критерий. Каждое передвижение рассматриваемого вопроса в верх организационной схемы аппарата административного управления увеличивает затраты, идущие на его решение. Поэтому с точки зрения экономичности рациональнее принимать конкретные решения на более низких ступенях (уровнях) аппарата администра­тивного управления.

6.6.4. Сосредоточение функций руководства в органах управления различных уровней, обусловленное конкретными обстоятельствами

Далее рассматриваются критерии сосредоточения функций руко­водства на различных ступенях и уровнях аппарата административно­го управления в зависимости от конкретных условий.

Технический критерий. Техническое оборудование должно разме­щаться таким образом, чтобы его эксплуатация была максимальной.

Критерий закона больших чисел. Суть его пояснит пример. Допус­тим, что в области возникнет план организации местного страхования от стихийных бедствий. Предположим, подсчет за последние годы по­казал, что сумма страховых взносов от жителей области уравновеши­вает суммы, выплаченные в возмещение ущерба вместе с наценкой на расходы по содержанию административного аппарата. Можно было бы считать, что принятие областью на себя всех страховых вопросов не только возможно, но даже принесет выгоду, если исключить на­ценку за содержание аппарата. Почему же подобный замысел непрак­тичен? Потому что область была бы вынуждена сохранять значитель­ный капитал (которого она не имеет) вместо того, чтобы использовать ^его на более срочные нужды. В противном случае после значительно­го стихийного бедствия пострадавшие должны были бы годами ожидать момента, когда постепенно накапливающиеся взносы сделали бы возможным возмещение им относительно больших убытков. Основная Идея страхования, заключающаяся в создании возможности немедленного восстановления уничтоженных орудий труда, была бы перечерк­нута. Подобного рода страхование должно быть локализовано там, где ежеквартально, а возможно, и ежемесячно поступления взносов ба­лансируются с суммами выплат в те же временные периоды. Только статистик может указать, границу размещения такой проблематики.

Критерии детальности. Этот критерий сводится к тому, что реше­ния, принимаемые на нижних ступенях органа административного управления, носят более конкретный, детальный характер. Если, срав­нивая распоряжение по одному и тому же вопросу, идущее от мини­стерства и его территориального органа, не увидеть нарастающей де­тальности при переходе вниз, то это значит, что распоряжение отра­ботано плохо.

Критерий значимости (веса). У каждого органа административного управления, находящегося на определенной ступени, есть ряд про­блем, которыми он должен заниматься.

Если, например, какая-то проблема имеет общегосударственное значение, а будет решаться На областном уровне, возникает нездоро­вая ситуация, поскольку все усилия при решении этого рода вопросов ложатся на администрацию данной области, а выгода распределяется на все единицы областного уровня.

Критерий территориального радиуса действия. Речь идет о том, чтобы право решения вопросов, касающихся определенной террито­рии, было придано органам, наиболее приближенным к контролируе­мой территории. С точки зрения этого критерия вызывает сомнение передача местному муниципальному управлению тех предприятий, ко­торые снабжают всю область и даже участвуют в экспорте.

Критерий ответственности. Задачи должны решаться на отдель­ных ступенях и уровнях аппарата административного управления та­ким образом, чтобы ответственность за их решение была уловима.

Критерий верхнего предела возможности. Этот критерий относится к бесспорным принципам теории организации и заключается в том, что каждый уровень управления и каждый коллектив административ­ного аппарата обязаны выполнять работу на самом высоком уровне и с максимальной отдачей.

Критерий равенства. Бывает, что федеральные органы — как ми­нистерства, так (возможно чаще) и другие государственные учрежде­ния — забывают о том, что их территориальные подразделения явля­ются элементом совокупности местной ситуации и должны приспо­сабливаться к этой ситуации как можно лучше. Короче говоря, всегда должна быть такая ситуация, чтобы на каждой ступени территориаль­ного деления государства местные партнеры встречались для совмест­ного решения локальных вопросов в условиях уравненных прав.

Критерий комплексности. Следует подчеркнуть, что организация органа административного управления определенной ступени осуще­ствляется по тем же принципам, что и организация индивидуального оабочего места, звена или структурного подразделения. Если на от-пельных ступенях аппарата управления средства не соответствуют ре­шаемым задачам, то это приводит к ошибкам в распределении прав. Поэтому необходимо правильно сочетать задачи и средства их реше­ния.

Критерий эффективности капиталовложений. Если имеется техни­ческая возможность осуществления капиталовложений в течение од­ного или двух строительных сезонов, а в связи с невозможностью концентрации средств капиталовложения осуществляются в течение двенадцати сезонов, то общество несет убытки, вытекающие из замо­раживания капитала на более длительный период, чем это обусловле­но объективными обстоятельствами. Поэтому решения вопросов, ка­сающихся капиталовложения, должны размещаться на таких уровнях или ступенях, которые располагают резервами, дающими возможность реализовать капиталовложения столь быстро, как это позволяет со­стояние техники.

С игнорированием критерия эффективности капиталовложений связана и другая проблема, пожалуй, не менее важная. Примером мо­жет служить реконструкция Большого театра. В первом периоде была заказана аппаратура, которая уже устарела к концу строительства, т. е. еще до открытия театра. Не только отдельная аппаратура, но и круп­ные сооружения подвержены старению. Вследствие длительных сро­ков строительства крупные сооружения и заказанное для них обору­дование, аппаратура устаревают к концу строительства. Происходит это из-за все более ускоряющегося темпа технико-экономического развития. Поэтому рассматриваемый критерий эффективности капи­таловложений приобретает все большее значение.

6.6.5. Специальные вопросы

Управление путем постановки задач. Предоставление подчинен­ным самостоятельности заключается главным образом в постановке перед ними конкретных целей или задач.

При этом инициатива, знания и опыт исполнителей позволяют им изыскивать способы выполнения работы. Недопустимо, чтобы ка­кое-либо министерство патерналистски относилось к собственному подразделению на территориальном уровне, к своему подразделению на городской ступени. Высшая ступень имеет право устанавливать за­дачи низшей ступени, а также контролировать выполнение этих задач ^в границах предоставленных исполнителям средств.

Чрезмерная формализация. Чрезмерная формализация в основном принимает две формы: «переинструктирования» и сверхрегламентации.

Существует определенное число указаний, нормативов, предписа­ний и т. д., которое исполнитель способен использовать. Если этот максимум превышен, низший уровень исполнения перестает ориентироваться в данном материале. Именно такую ситуацию мы называем «переинструктированием». В этом случае государственный орган и его кадры пользуются преимущественно теми предписаниями, которые изданы в последний период, поскольку лучше их помнят. Но это не значит, что государственный орган и его работники будут основывать свою деятельность на тех предписаниях, которые с точки зрения по­литики данного административного органа являются важнейшими при решении задач, стоящих перед ним. Вследствие этого происходит искажение деятельности, причем в совершенно непредвиденном на­правлении.

Последствием «переинструктирования» является ослабление моти­вации. Государственное учреждение и его работник, ограниченный в работе выполнением многочисленных инструкций, не может увлечь­ся работой, поскольку как его успехи, так и его неудачи могут быть отнесены на счет тех, кто детально разработал поведение и действия персонала. Детальность предписаний не оставляет исполнителю ника­кого поля для маневра, принуждая принимать шаблонные решения. Во многих случаях «переинструктирование» может привести к иного рода извращениям: лавина предписаний, в которой не могут разо­браться ни исполнители, ни их руководители, дает возможность слу­жащим вести себя так, как им выгодно. Всегда можно отыскать пред­писание, за которым в случае необходимости легко спрятаться.

Следует также принять во внимание, что «переинструктирование» вызывает у служащих чувство неуверенности и желание уйти от реше­ния вопроса (перестраховка) даже при оперировании известными им предписаниями. Ибо они могут думать, что какое-то из известных им предписаний модифицировано другим, а это прошло мимо их внима­ния.

Сущность сверхрегламентации состоит в ужесточении и перегрузке деталями правовых нормативов с целью охватить и предусмотреть аб­солютно все моменты. Это приводит к значительному ограничению общего характера норм и вызывает оковывание любой оперативной деятельности. Служащие органа самой низшей ступени управления имеют в этом случае весьма ограниченную возможность творческой интерпретации данных им предписаний. Им остается лишь действо­вать согласно букве предписания.

В особо неприятное положение сверхрегламентация ставит работ­ников органов местного управления, которые непосредственно стал­киваются с посетителями. Этих работников часто обвиняют в бюро­кратизме, отрыве от жизни и непонимании ее запросов лишь потому, что они выполняют свои обязанности согласно действующим право­вым нормам.

В общих чертах следует отметить: чем детальнее данные предписа­ния и правила, тем быстрее они устаревают и тем скорее требуют об­новления, и чем меньше формализация, тем больше шансов на развтие у работников государственных (муниципальных) учреждений но­ваторских позиций.

Итак, госуправленец в своей деятельности выполняет различные функции:

• политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты,административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в не­обходимости следовать определенным политико-правовым приорите­там, организует «команду» единомышленников, формирует опреде­ленные ценности, образцы культуры для своей организации и т. д.);

• административно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, не­коллегиального свойства;

• оперативные, квалификационно-управленческие (информацион­но-аналитического, проектно-расчетного, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического и т. д. характера).

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. В чем специфика функций государственного управления, их соот­ношение с общеродовым понятием «функция»?

2. По каким основаниям классифицируются функции управления?
Предложите вашу аргументированную систематизацию функций управ­ления.

3. В чем различие функций политических и административно-право­вых?

4. Как вы понимаете термин «квалификационно-управленческие функции», какие признаки их отличают?

5. Каковы критерии определения функций несвойственных, избыточ­ных и условия их передачи на другой уровень управления, другим органи­зациям ?

6. Какими подходами целесообразно руководствоваться при решении задач централизации или децентрализации функций?