А. б. агапов 6 страница
Среди различных методов административного воздействия принуждение представляет собой крайнюю меру, которой располагает исполнительная власть для реализации распоряжения: «Принуждением называется та деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач»[35]. Применению административного принуждения должны предшествовать превентивные меры, одна из которых — приказание с угрозой физического принуждения. По преимуществу такие меры необходимы для пресечения или предупреждения наиболее тяжких административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и установленный порядок управления. Меры административного принуждения, сопряженные с физическим или моральным воздействием, неизбежно ограничивают права и интересы подозреваемого в совершении проступка, поэтому их применение невозможно без надлежащих правовых гарантий. Процессуальные гарантии подозреваемому, полномочия органов исполнительной и судебной власти, их должностных лиц определяются правом принуждения, или правом принудительной власти, которое базируется на следующих основополагающих принципах:
1) меры физического или морального воздействия должны быть соразмерны методам противоправного действия нарушителя, размеру вреда, причиняемого проступком;
2) применению карательных санкций должно предшествовать противодействие нарушителя; прекращение противоправных действий означает и прекращение принудительных мер;
3) законность применения мер физического или морального воздействия может быть подтверждена или опровергнута при обжаловании подозреваемым обвинения в совершении правонарушения, действий должностных лиц или в процессе судебного контроля. Подозреваемый в совершении административного проступка может обжаловать применение принудительных мер до начала производства по делу, в процессе разбирательства по делу или после завершения административного производства.
Анализируя деятельность принудительной власти, И. Т. Тарасов не отграничивает полномочий в сфере административного пресечения, осуществляемых должностными лицами, от публично-правовых санкций государственных органов. К формам принуждения ученый относит вооруженное принуждение и объявление осадного или чрезвычайного положения[36].
Творческое наследие И. Т. Тарасова отличается от современной административно-правовой науки объектом исследования. На рубеже XIX—XX вв. все отечественные административисты обосновывали единство общественных отношений, регулируемых различными (в современном восприятии) отраслями права: административного, уголовного, уголовно-исполнительного. Деятельность правоохранительных органов рассматривалась в их логической последовательности, невзирая на очевидные предметные различия. К мерам административного принуждения И. Т. Тарасов и другие отечественные полицеисты относили все действия полиции, направленные на предупреждение, пресечение и раскрытие уголовных преступлений и административных проступков: обыски, выемки, освидетельствования, секвестр и арест имущества, личное задержание и т.п. В современном восприятии меры принудительного воздействия, осуществляемые в процессе оперативно-разыскной деятельности, рассматриваются в курсах уголовно-правового цикла; отечественному административному (полицейскому) праву XIX—XX вв. не были свойственны подобные различия.
Учение И. Т. Тарасова об административной юстиции базируется на исследованиях западных, по преимуществу немецких полицеистов, приверженцем взглядов которых и был ученый: «Немецкие юристы, опираясь на различие между частным и публичным правом... находят необходимым учреждение особых, специальных административных судов как органов административной юстиции»[37]. Рассмотрение административных дел в общих судах нецелесообразно: для этого необходимо создание системы специализированного административного производства. Проблема организации административных судов зависит от четкого определения их компетенции. Согласно концепции Лоренца Штайна, обжалование действий должностных лиц госорганов должно осуществляться исключительно в специализированных судах, ведению которых подлежит рассмотрение публично-правовых споров между органами государства, а также между гражданами и госорганами. Аналогичной точки зрения придерживался и немецкий административист и политический деятель Рудольф Гнейст (1816—1895).
Другая проблема организации административных судов заключена в соотношении их полномочий с полномочиями органов государства. На рубеже XIX—XX вв. в этой сфере обосновывались различные концепции: рассмотрение административных дел в зависимых от администрации специализированных судах; решение административных споров в общих судах; рассмотрение административных дел в независимых от органов государства специализированных судах.
Таким образом, разрешение научных коллизий сводилось к теории разделения властей, при этом административные суды представляли собой один из элементов судебной власти. И. Т. Тарасов обосновывал недостатки прусской системы административной юстиции, ее косвенную зависимость от решений должностных лиц исполнительной власти: «Нет никакого основания, — писал он, — поручать председательство в уездном административном суде (Kreisausschuss) ландрату — высшему в уезде органу активной администрации и представителю бюрократического начала»[38]. В Российской империи конца XIX в. высшей инстанцией по рассмотрению административных дел был Правительствующий сенат. К компетенции его 1-го департамента было отнесено: а) разрешение коллизий между государственными органами; б) обжалование подданными действий государственных должностных лиц. К нижестоящим органам административной юстиции относились губернские и уездные присутствия; в ведении губернских присутствий находилось рассмотрение жалоб подданных на уездные присутствия. По мнению И. Т. Тарасова, в подобной системе административной юстиции имеется множество недостатков: суды первой инстанции представляют собой лишь прообраз действенного административного суда, они не наделены реальными полномочиями, кроме того, отсутствует и административное процессуальное законодательство. Правительствующий сенат также не может быть отнесен к независимым от органов государства судебным органам: «Влияние, оказываемое на рассмотрение дел в 1-м департаменте министром юстиции, и открытая более практикой, чем законодательством, возможность министром по желанию миновать этот департамент, лишают его той полной независимости и того достоинства, которые должны были бы принадлежать ему как высшему в Империи общему административному суду»[39].
Среди многообразных форм деятельности правоохранительных органов И. Т. Тарасов особенно подробно рассматривал меры административного пресечения. Отграничение преступления от административного проступка свидетельствует о необходимости применения различных мер административного пресечения: предварительного и предупредительного ареста. Предупредительный арест применяется полицией в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступления или проступка, тогда как полицейское задержание лица представляет собой превентивную санкцию, направленную на предотвращение совершения противоправного деяния, и далеко не всегда обусловлено правонарушением. Критерием применения полицией различных мер пресечения являлась общественная опасность преступления или проступка: когда вред уже причинен, применялся арест; в тех случаях, когда существовала опасность его причинения, — личное задержание. Срок личного задержания определялся временем, необходимым для предупреждения проступка: максимальная продолжительность применения этой санкции законодательством не была определена.
В административно-правовой науке и полицеистике XIX — начала XX в. не были обоснованы различия видов административного пресечения, применяемых к преступникам и правонарушителям. В курсах полицейского или административного права рассматривались все разновидности превентивных санкций, применявшиеся полицией: надзор по судебному приговору, негласный полицейский надзор; гласный полицейский надзор, применявшийся в качестве меры предупреждения и пресечения преступлений (ст. 1 Устава о предупреждении и пресечении преступлений 1882 г.); полицейский надзор над политически неблагонадежными лицами (в соответствии с Положением о негласном полицейском надзоре от 12 марта 1882 г.). Среди многообразных форм правоохранительной деятельности полиции во всех курсах административного (полицейского) права рассматривался и так называемый полицейский суд. К этому понятию, заимствованному из работ немецких полицеистов фон Моля и Штайна, профессор Тарасов относился двойственно. Ученый был согласен с необходимостью регламентированного правом участия полиции в судебном производстве по делам о преступлениях или проступках, но критично относился к попыткам представить полицейский суд как форму правосудия: «...существование таких судов как постоянных никоим образом не может быть оправдано теорией»[40]. Полицейский суд использует судебную власть как полицейскую меру принуждения и не может быть объективным. Решение такого суда не может рассматриваться как акт правосудия.
Введение института мировых судей, а также окружных судов в результате судебной реформы 1864 г. значительно ограничило участие полиции в судебном производстве. В то же время расширились правомочия органов самоуправления и «соединства» (в современном восприятии — объединения) в административном производстве: с 1861 г. сельскому старосте и волостному старшине предоставлялось право налагать административные взыскания на крестьян в виде штрафа (до одного рубля) или ареста (до трех дней) за «маловажные проступки». Оба названных представителя местного самоуправления наделялись правами, осуществляли обязанности правоохранительных органов и пользовались такой же карательной властью, как и органы полиции. Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. была расширена компетенция исполнительной власти, в том числе и полиции, в осуществлении правосудия. Согласно Положению генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники разрешали на территории местностей, на которые был распространен правовой режим «усиленной охраны», дела о нарушении изданных ими актов либо делегировали свои полномочия обер-полицмейстерам. В местностях, на которые распространялся режим «чрезвычайной охраны», еще более расширялась компетенция административных органов и специальных судов в сфере осуществления правосудия за счет ограничения правомочий судов общей юрисдикции. В этих условиях менялась подсудность дел о преступлениях и проступках, такие дела передавались в ведение военных судов либо рассматривались должностными лицами органов исполнительной власти. На правонарушителей, признанных виновными в совершении преступлений и проступков, налагались взыскания в административном порядке в виде лишения свободы в тюрьме или крепости, ареста на срок до трех месяцев либо денежного штрафа до 3 тыс. руб. И. Т. Тарасов обосновывал целесообразность расширения полномочий органов полиции и исполнительной власти в сфере административного и уголовного производства в чрезвычайных ситуациях и на территориях особых правовых режимов. Вместе с тем ученый негативно относился к расширению компетенции полиции в ординарных ситуациях[41].
В системе органов, участвующих в административном производстве, в том числе в производстве по делам о преступлениях и проступках, И. Т. Тарасов выделял органы администрации, правительства, а также самоуправления и «соединства». К органам администрации относились все государственные органы, которые образовывали традиционную триаду, соответствующую принципу разделения властей. Обосновывается этот вывод существованием контрольных органов: властные полномочия контрольных органов, в отличие от исполнительных, законодательных и судебных, распространяются на все субъекты — физических и юридических лиц, — осуществляющие публично-правовую деятельность. Отличительная особенность контрольных органов — в их независимости от администрации. Эта особенность также присуща и органам судебной власти, но не всем, а лишь отдельным ее звеньям, исключая административное судопроизводство, в котором доминирующую роль играет представительство исполнительной власти. По территориальной сфере деятельности органы администрации подразделялись на центральные и местные, а исходя из осуществляемых ими полномочий — на органы общей и специальной компетенции.
Особое значение, несовместимое с современным пониманием, придавалось методам деятельности органов администрации. Сочетание коллегиальности и единоначалия в наибольшей мере свойственно законодательной власти: при единоначальном законодательном органе действуют коллегиальные органы, наделенные совещательными полномочиями (Государственный совет, Комитет министров и Совет министров). Коллегиальность в деятельности органов исполнительной власти не имеет существенного значения в реализации властных полномочий; доминирующая роль в государственном управлении отводится методам принуждения — изданию на единоначальной основе общеобязательных актов, предписания которых подлежат неукоснительному соблюдению. Ограниченная коллегиальность присуща только органам исполнительной власти, наделенным распорядительными полномочиями, однако в деятельности правоохранительных и распорядительных органов единоначалие доминирует. По мысли Тарасова, «в области полиции единоличное начало в равной мере применимо к органам распорядительным и исполнительным, так как в области ее деятельности требуется быстрота не только в исполнении, но и в мероприятиях»[42].
К органам правительства И. Т. Тарасов относил Кабинет министров, министерства и управления, а также должности. К определяющим признакам министерства относятся функции координации деятельности органов исполнительной власти, в том числе и самих министерств. Министерства осуществляют полномочия, делегированные правительством. Возглавляющие их министры образуют Кабинет министров, организационная деятельность которого построена на принципах:
коллизионного регулирования (разрешения споров министерств о разграничении компетенции, об исполнении отдельных полномочий, осуществляемых по согласованию, и др.);
коллегиальности — Кабинет министров принимает согласованное решение на основе коллегиального рассмотрения. Указаниям премьер-министра, касающимся реализации решений, свойственна императивность: такие решения подлежат обсуждению лишь на заседаниях Кабинета, но не на стадии их осуществления — в этом проявляется руководящая роль Кабинета министров, его статус высшего органа исполнительной власти. Каждый из членов Кабинета должен руководствоваться решениями, принятыми на его заседаниях, независимо от отношения министра к таким решениям, любое противодействие министра деятельности Кабинета министров несовместимо с пребыванием в этом органе: «...отставка обязательна и для каждого министра, когда обнаружится отсутствие единства и согласия между ним и Кабинетом»[43];
согласования деятельности публичных органов — решения Кабинета министров обязательны для исполнения; министры подотчетны Кабинету в их осуществлении;
соподчиненности — члены Кабинета министров находятся в двойном подчинении: монарха, назначившего их на должность, и премьер-министра (дуализм подчиненности).
Совет министров и Комитет министров в России рубежа XIX—XX вв. представляли собой совещательные органы по законодательным и административным проблемам. Согласованной деятельности министров требовали не только их статус членов Комитета министров, но и общность проблем государственного управления. Так, полиция в Российской империи конца XIX в. была рассредоточена по системам трех министерств: Министерства внутренних дел (министр по должности был также шефом Корпуса жандармов — особых полицейских войск для политической охраны и сыска), где имелся Департамент полиции; Министерства финансов (таможенная полиция) и Министерства земледелия и государственных имуществ (горнозаводская полиция).
Провинциальные, окружные, губернские и уездные управления, в отличие от министерств, по мысли И. Т. Тарасова, «не распоряжаются, а приводят в исполнение министерские распоряжения». Управления представляли собой прообраз ныне действующих территориальных органов федеральных министерств и ведомств, осуществляющих их полномочия в регионах России; их предназначение, согласно Тарасову, — «в местном осуществлении задач своего министерства, применяясь к местным условиям, в силу которых модифицируется исполнение»[44]. Управления вместе с вышестоящим органом образуют единую систему министерства, основным принципом которой является подчинение нижестоящего органа решениям вышестоящего. Провинциальные, окружные, губернские и уездные управления обеспечивали осуществление решений министерства на всей территории России, однако системный принцип иерархии в претворении управлением решения министерства не исключал внесения в это решение корректив, не меняющих его сути, но обусловленных спецификой адресата правовой нормы. Таким образом, реализация многих актов министерств была невозможна без согласованных действий управлений и местных органов.
Органы самоуправления обладали самостоятельными исполнительно-распорядительными полномочиями, их осуществление было обусловлено не только муниципальными интересами. И. Т. Тарасов был сторонником единства действий распорядительных муниципальных органов и органов исполнительной власти, согласно его воззрениям «органы самоуправления должны быть поставлены в органическую связь со всей системой государственного управления... необходимо привлечь местные общественные силы к участию в государственном управлении... органы самоуправления должны быть введены в общий круг правительственных установлений»[45]. Ученый критически относился к концепции различий в статусе государственных и муниципальных органов, считая, что подобные различия несовместимы с общеобязательной силой актов министерств и управлений на всей территории Российской империи.
В соответствии с Положением о земских учреждениях 1864 г. муниципальные органы в России подразделялись на распорядительные (губернские и уездные земские собрания) и исполнительные (губернские и уездные земские управы). Разрешение коллизий между государственными органами исполнительной власти и земскими органами было возложено на губернатора, последний был обязан опротестовывать незаконные акты муниципальных органов; полномочия высшей инстанции административного коллизионного производства были отнесены к ведению 1-го департамента Сената.
Другая разновидность административного производства — разрешение коллизий между органами местного самоуправления различных уровней. Избранные на основе принципа сословного представительства волостные и сельские управления состояли только из крестьян. Становые приставы и исправники были вправе налагать дисциплинарные санкции на волостных старшин, сельских старост, становых приставов и исправников. Коллизии между органами городского самоуправления (избирательным собранием, думой, городским головой и городской управой) и губернатором рассматривались также при обязательном участии губернатора и подчиненных ему органов — губернских по городским делам присутствий (первая стадия коллизионного производства); при отсутствии согласия спор выносился на рассмотрение высшего органа административной юстиции — Правительствующего сената. Таким образом, И. Т. Тарасов выделял два вида административного производства: коллизионное и дисциплинарное, посредством которых рассматривались споры и разногласия между органами местного самоуправления различных уровней, а также между иными публичными органами.
Органы «соединства» «как свободное соединение единичных лиц для достижения совокупными средствами свободно определенной цели» постепенно наделялись полномочиями государственных органов[46]. И. Т. Тарасов выделял три разновидности таких органов — корпорации (учреждения), общества и товарищества; различия между ними были обусловлены целями их деятельности. Общества, например акционерные компании, а также товарищества относились к коммерческим организациям. Основной целью деятельности корпорации, или учреждения (советов присяжных поверенных, промышленных и торговых палат и др.), было удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей своих членов. Сессии общественных собраний (губернских, земских и дворянских) открывались и закрывались губернаторами или их представителями. Губернаторы были вправе определять законность решений, принимаемых на сессиях общественных собраний, а также требовать от председателя устранения от работы собраний лиц, действующих с нарушением установленных правовых норм. Административные санкции, применяемые к членам общественных собраний, подразделялись на имущественные (административный штраф до 100 рублей) и дисциплинарные (замечание, выговор, исключение из членов земского собрания на срок от трех до девяти лет). Штрафные санкции, применяемые к лицам, присутствующим на сессиях общественных собраний, налагались мировыми судьями; административные наказания на членов и председателей земских собраний назначались по определению общих судов. Исполнительная власть, представленная губернаторами, вправе была непосредственно участвовать в деятельности сессий общественных собраний (налагать дисциплинарные взыскания, требовать удаления посторонних лиц, санкционировать издание стенографических отчетов земских, дворянских, общественных и сословных собраний) либо инициировать применение санкций, налагаемых судебными органами. От решений публичной власти зависели учреждение «соединств», наделение их правами юридического лица, прекращение их деятельности. К ведению публичных органов исполнительной власти относились утверждение устава «соединств», а также (в соответствии с Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г.) бессудное прекращение их деятельности при совершении правонарушений[47].
И. Т. Тарасов выделял различные виды процессуальных действий органов исполнительной власти, определяющие легитимность деятельности «соединств» вплоть до их принудительного закрытия. Заслуживают внимания и субъективные оценки деятельности этих органов, отражающие их восприятие ученым. В частности, Тарасов выделял особые формы личных «соединств» — брачный союз и семью; легитимные политические объединения и организации, не преследующие политических целей, а также незаконные объединения (тайные союзы). Деятельность политических «соединств» ученый рассматривал на примере стран Западной Европы: в России конца XIX в. создание политических объединений не допускалось. К различиям «соединств» и общественных объединений (в современном восприятии) относится возможность создания в России конца XIX в. «соединств» — коммерческих организаций (акционерных обществ и др.)[48]. В методах административного воздействия на деятельность «соединств» и общественных объединений прослеживаются схожие особенности: создание объединений, распространение на них статуса юридического лица, утверждение уставов, инициация прекращения их деятельности (в действующем праве такое решение, по существу, принимается только судом). Профессор Тарасов выделял в административно-правовых отношениях процессуальную составляющую, отождествляя взаимоотношения органов «соединства» и исполнительной власти с административным производством.
И. Т. Тарасов был одним из первых отечественных ученых, обосновавших разграничение предметов административного и полицейского права. «Полиция, — писал он, — имеет целью благосостояние и безопасность или благоустройство вообще. Согласно с этим предметы и задача науки полицейского права заключаются в теоретическом исследовании и определении тех условий и средств, при помощи которых полиция достигает своей цели. Администрация имеет целью удовлетворение общегосударственных потребностей посредством совокупности публичных служб. Предметы и задача науки административного права заключаются в теоретическом исследовании и определении тех условий и средств, при помощи которых администрация достигает своей цели»[49]. Учебный курс полицейского права был введен в России в 1863 г., а уже с 1873 г. начинается преподавание административного права, введенного в качестве общеобязательной учебной дисциплины в Демидовском юридическом лицее, где ученый с 1879 по 1890 г. успешно продолжал свою творческую деятельность, начало которой связано с киевским периодом 1873—1879 гг. Таким образом, развитие наук административного и полицейского права происходило практически одновременно. Однако позднее И. Т. Тарасов отказался считать их самостоятельными дисциплинами: в работах, изданных в Москве в 1891—1908 гг., он пытался обосновать общность их предмета.
Видный полицеист конца XIX — начала XX в., ординарный профессор Казанского университета В. В. Ивановский(1854—1926) обосновал принцип дуализма концепций полицейского и административного права, не противопоставляя их основополагающих постулатов. Ученый отождествлял дефиниции права внутреннего управления и полицейского права. Под последним Ивановский понимал науку, предметом которой является изучение законов и подзаконных актов, регламентирующих «содержание мероприятий, применяемых в целях организации условий безопасности и благосостояния»[50]. Архитектоника научных взглядов ученого явилась предтечей будущих научных построений советского периода. В его «Учебнике административного права» рассмотрены все основные разделы, свойственные учебной и научной литературе последующего периода. В своих исследованиях ученый отдавал предпочтение историко-сравнительному (научному) и юридическому методам. Метод сравнительно-правовых исследований в основном совпадает с его современным толкованием: в основе метода лежит аналитическое изучение общности и специфики национальных правовых систем в исторической ретроспективе[51]. Предлагаемая Ивановским концепция юридического метода по существу тождественна юридико-догматическим исследованиям, применяемым во многих науках. Цель этого метода — в обобщении, разъяснении и истолковании норм существующего права, необходимом в правоприменении. Весьма характерно, что научные подходы Ивановского базируются на сочетании Общей и Особенной частей учебного курса: они не противопоставляются, а рассматриваются в творческом единении. Практически все внимание уделено темам Особенной части (примерно две трети общего объема книги). Современный период развития административно-правовой науки базируется на принципиально ином подходе: схоластические построения Особенной части отграничены либо просто несовместимы с разделами Общей части; явный приоритет отдается именно последней. Согласно научному подходу Ивановского, все вышеизложенные методы научного познания должны разъяснять правоприменителю практический смысл административно-правовых источников, аналитическому истолкованию которых должна быть посвящена Особенная часть любого учебника; исходя из этого нет и не может быть противопоставлений догматики Общей части применению знаний других разделов учебника. На сугубо прикладное предназначение своего научного труда автор неоднократно обращал внимание[52]. Весьма характерным в творческом наследии Ивановского был эклектизм научных построений. В своих работах ученый рассматривал регламентацию общественных отношений, основываясь на принципе всеединства научного познания. В частности, в одной из его важнейших работ «Русское государственное право»[53] анализируются публичные отношения в сфере муниципального регулирования (взаимоотношения местного самоуправления с государственными органами), государственно-служебные и иные публичные отношения[54].
В своих работах В. В. Ивановский обосновал становление новой отрасли административного права. В книге «Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления» он впервые в отечественной научной литературе уделил особое внимание методологии административно-правовой науки. Автор выделяет группу общих методов и среди них метод классификации, отождествляемый ученым с «наблюдением и описанием внешних признаков давления»[55]. Историко-сравнительный (социологический) метод в его понимании заключается в исследовании национальных систем законодательства различных государств в исторической ретроспективе. Юридический метод, по мнению автора, проявляется в догматической аналитике: «...нормы излагаются в определенной системе, обобщаются, разъясняется их грамматический смысл, прогнозируются последствия их применения. Юридический метод несовместим с прагматизмом, его практическая цель... состоит лишь в том, чтобы облегчить... применение юридических норм»[56]. Юридический метод включает в себя «абстрактное мышление, логику и дедукцию», в отличие от социологической методологии, базирующейся на индукции и наблюдении фактов. Явный приоритет автор отдает социологическому методу: все основные разделы Общей и Особенной частей учебного курса предваряются историей развития соответствующих юридических институтов в отечественном и зарубежном праве. В. В. Ивановский одним из первых обосновал дуалистичную природу системы административно-правовой науки. В основе ее построения — Общая часть с гносеологическим обоснованием основных научных институтов: «высших и местных установлений внутреннего управления» (т.е. министерств и ведомств), форм административной деятельности, административной юстиции и др. Предметом материальной (Особенной части) является исследование действующих административно-правовых норм. Характерная особенность Общей части состоит в исследовании методов полицейской деятельности в сферах безопасности, транспорта, печати, обществ и собраний и т.п.