Процедуры контрольной деятельности

Процедуры контроля в любых его формах (проверки (аудита), ре­визии, обследования, инспектирования и т. д.) отражают сущность этой функции управления.

- Несмотря на различие конкретных целей контроля, правового по­ложения осуществляющих его органов и должностных лиц, форм, в которых контроль может осуществляться, общие процедуры его про­ведения в принципе одинаковы, что дает основание для выделения их в самостоятельную группу процедур.

Соблюдение при контрольной деятельности таких принципов, как систематичность, достоверность, объективность, гласность, действен­ность контроля, обеспечивает достижение цели контроля: укрепление порядка, законности и организованности в сфере управления, да и во всех сферах жизни.

Процесс контроля складывается из следующих друг за другом ста­дий:

1) планирование проверки и организационных мероприятий по ее проведению;

2) подготовка к проверке;

3) проведение проверки;

4) составление, обсуждение и принятие контролирующим орга­ном (лицом) акта проверки, принятие решения по ней и ознакомле­ние с ними заинтересованных органов, организаций, лиц;

5) реализация принятого по материалам проверки решения;

6) рассмотрение возможных жалоб на принятое контрольным ор­ганом (должностным лицом) или по его материалам решение;

7) контроль за фактическим исполнением решений, а также пред­ложений и рекомендаций, содержащихся в акте проверки.

1. Любая проверка планируется. Невозможно охватить контролем одновременно всю деятельность объекта (предмета) управления, весь управленческий персонал (и ни к чему). Важно сконцентрировать
внимание на наиболее актуальных вопросах:

• правильно их сформулировать;

• определить профиль и объем информации, которую желательно получить в результате проверки;

• интервалы, в течение которых она должна поступать.

На первом плане, конечно, стоят вопросы, диктуемые базовыми общегосударственными публичными интересами.

Каждая проверка должна служить интересам дела, а не быть сред­ством «сведения счетов».

Неоправданны проверки по формальным соображениям («для га­лочки»), по мелким вопросам.

Нужно помнить, что любая проверка отвлекает людей от работы, создает обстановку нервозности.

• Вот почему обязателен план проверок, предусматривающий, кто, кого, по каким вопросам, в каких целях, в какие сроки будет кон­тролировать.

• Определение наиболее важных законодательных и иных актов, исполнение которых необходимо проверить.

Практике известны два вида планирования контроля — перспек­тивное и текущее, причем они тесно связаны.

Перспективное планирование контроля предусматривает основные направления контроля и наиболее важные проверки на сравнительно продолжительный период (год и более).

Текущее планирование контроля позволяет концентрировать темы проверок, предусмотренных перспективным планояг, их задачи, объек­ты, сроки проведения, органы и лиц, которым они поручаются, т. е. обеспечивается практическая реализация контрольных мероприятий, намеченных перспективным планом.

Составление перспективного и текущего плана — творческий про­цесс. Он требует от составителя знания фактического положения дел в подведомственной области, объекте управления, состояния государ­ственной дисциплины и законности, общественного порядка. Учиты­ваются не только директивы вышестоящих звеньев управления, но предложения общественных организаций, сигналы СМИ, предложе­ния и рекомендации, содержащиеся в обращениях граждан.

Наряду с тематикой проверок и их объектами в планах преду­сматриваются организационные мероприятия, обеспечивающие свое­временное проведение проверок.

2. Подготовка проверки начинается с принятия решения о ее про­ведении. Обязательные элементы (действия) этой стадии:

• ставится в известность руководитель проверяемого объекта (ис­ключением могут быть внезапные проверки);

• разрабатывается детальная программа, предусматривающая цель проверки, основные задачи и объекты, подбор участников проверки, сроки проведения;

• проводится инструктаж участников проверки, где определяются основные приемы, методы анализа ожидаемых материалов, распреде­ляются по участкам проверочной работы проверяющие;

• составляются рабочие планы и памятки для проверочных бри­гад, комиссий, а также задания, которые они должны выполнить.

В решении о проверке и заданиях экспертам (проверяющим) пре­дусматривается характер проверки, они бывают: тематические и доку­ментальные, комплексные или выборочные, разовые и повторные и т. д.

3. Проверка начинается с предъявления контрольным органом соответствующих документов, подтверждающих право проверки, руково­дителю проверяемого объекта. Это делается в тех случаях, если лица, осуществляющие контроль, не работают на проверяемом объекте.

Детально порядок проведения ревизий, проверок финансово-хо­зяйственной деятельности, выполнения бюджета органами управления и т. п. определяется инструкциями соответствующих компетентных органов.

Объем и характер фактического материала и документов, требуе­мых в ходе проверок, обычно довольно точно фиксируются в право­вых актах.

Действия по ознакомлению с планово-экономическими показате­лями проверяемого объекта, данными статистики, первичного бухуче­та, другими документами и материалами, их сопоставлению и сличе­нию, посещению и осмотру объектов хозяйственной и иной деятель­ности, получению устных и письменных объяснений от должностных лиц, руководителей по вопросам, подлежащим проверке, связаны с компетенцией контролирующих органов и лиц (и не должны выхо­дить за пределы поставленных задач экспертов) при условии соблюде­ния ими прав проверяемых, правильной реализации предоставленных контрольных полномочий.

Четкое, организованное проведение проверок зависит не только от квалификации экспертов, но и от подготовленности лиц, которые по их требованию готовят нужную документацию и другие материалы. Этому помогает право контрольных органов привлекать к проверкам специалистов и общественность, включая их в состав проверяющих комиссий.

Положениями нормативных актов предусматривается право кон­тролирующего на истребование документов, обязанность проверяемо­го их представить.

3. Центральное место в конкретном процессе занимают составле­ние, обсуждение и принятие контролирующим органом (лицом) акта проверки и решения по ее итогам.

В акте, кроме констатации фактов, выражаются обязательные и рекомендательные предложения в адрес проверенного объекта, его руководителей, в адрес иных органов, уполномоченных принимать те или иные меры по акту проверки.

Эта стадия связана с рядом действий процедурного характера: по­рядком составления и подписания акта проверки, характером отноше­ний между участниками проверки и должностными лицами проверяе­мых органов.

• Каждый участник проверки имеет право выразить свою волю (мнение) при голосовании за или против принимаемого акта провер­ки и каждого его положения.

• Что касается проверяемых лиц, то им обеспечивается право оз­накомления с собранными в результате проверки материалами, при­нятыми по ним выводам и решениями, с тем чтобы при необходимо­сти они имели возможность оправдать свои действия (бездействия), пояснить причины недостатков и правонарушений.

• Важную роль играют процедуры доказывания. Подконтрольные объекты вправе представлять доказательства и иные материалы по проверяемому вопросу, даже если они были не затребованы экспер­том, участвовать в их анализе, высказывать свое мнение об анализи­руемых обстоятельствах. Доказательные документы, письменные объ­яснения соответствующим образом оформляются.

Контрольные акты — это документы, которые должны отвечать требованиям законности, обоснованности, объективности. В зависи­мости от их назначения акты-документы подразделяются на исходные, промежуточные и завершающие. Существует большое многообразие форм документов, отражающих итоги проверки: акты проверки, справки, заключение экспертизы, обзор, информация, отчет эксперта и т. д. Но при любом названии итоговый документ по проверке со­держит определенные реквизиты:

— указания на то, что и где проверялось;

— самые значительные успехи, положительные моменты, дости­жения в проверяемой сфере деятельности объекта;

— недостатки и нарушения, вскрытые в ходе проверки, их сущ­ность, видимые проявления, срок их существования; если это право­нарушения — указание на то, какие именно требования, каких имен­но правовых актов нарушены;

— данные о том, чем вызваны недостатки или нарушения, како­вы причины;

— сведения о последствиях нарушений, в том числе размерах причиненного материального и иного ущерба;

— фамилии конкретных виновников недостатков и нарушений;

— указания на меры, принятые контролирующим органом (должностным лицом) в рамках его компетенции для пресечения выявлен­ных злоупотреблений, грубых нарушений законности;

— рекомендации и предложения, направленные на устранение вскрытых недостатков и нарушений, их причин, на возмещение при­чиненного материального и морального ущерба, привлечение к ответ­ственности виновных лиц.

В ряде случаев в актах проверок указывается срок, в течение кото­рого руководители обязаны устранить выявленные недостатки.

Важное значение имеет процессуальное правило, устанавливаю­щее, что если руководитель или главный бухгалтер проверяемой орга­низации имеет возражения или замечания по акту ревизии или про­верки, то он должен подписать акт и одновременно приложить к нему свои письменные возражения или замечания. Выполнение этого правила направлено на обеспечение объективности, достоверности проводимой проверки, предотвращение ее трансформации в полицей­скую меру. Каждая контрольная экспертиза должна осуществлять на деле помощь, хоть в маленьком размере, но реальную.

5. Реализация принятого по результатам проверки решения играет особую роль в обеспечении действия контроля, ибо только фактиче­ское выполнение рекомендаций, указаний экспертов нормализует си­туацию и создает привентивные меры недопущения впредь выявлен­ных недостатков, правонарушений.

Решение может реализовать как сам контролируемый орган, так и вышестоящий компетентный орган управления, иные органы, куда могут быть переданы материалы проверки.

• Руководитель организации, назначивший проверку (ревизию), обязан не позднее чем в 2-недельный срок рассмотреть ее результаты и принять необходимое решение по возмещению материального ущерба, привлечению к ответственности виновных, устранению при­чин и условий, способствующих нарушению законности и государст­венной дисциплины, разработке необходимых предложений по их предупреждению, а также обеспечить контроль за выполнением ре­шений, принятых по результатам проверки.

Решения по итогам проверки, правовые акты, в форму которых они облекаются, могут выноситься не только при установлении не­достатков и нарушений, но и в случаях выявления положительного опыта, т. е. служат способом его распространения.

• Немаловажное значение имеет соблюдение процедур, связан­ных с привлечением ответственности лиц, виновных в выявленных при проверках недостатках и нарушениях. Характер таких процедур зависит от того, кем и за что эти лица привлекаются к ответственно­сти, а также и от того, какой вид ответственности и какая ее мера применяется.

Так, почти все государственные инспекции наделены правом при­менения мер административной ответственности: органы государст­венного санитарного надзора, органы ГАИ, пожарного надзора, Гос-гортехнадзора и др.

Руководители органов государственного (муниципального) управ­ления вправе привлекать контролируемых ими подчиненных работни­ков к дисциплинарной ответственности.

Материалы проверок могут передаваться в прокуратуру для рас­следования и привлечения виновных к уголовной ответственности.

6. Предусмотрена процедура обжалования таких решений.

Законодательством установлен административно-инстанционный и судебный порядки обжалования решений, принимаемых по мате­риалам проверок.

В инстанционном порядке — по линии вышестоящих органов мо­гут быть обжалованы решения об ответственности руководителей должностных лиц проверяемых органов управления. Как показывает практика, незаконные решения такого рода — явление чрезвычайно редкое. Обжалование, как правило, связано с просьбой о смягчении взыскания (денежные начеты, понижение в должности, временное от­странение от должности и т. п.), а не с их незаконностью, несправед­ливостью.

Инстанционный порядок обжалования решений, принимаемых различными государственными органами и должностными лицами по материалам проверок!, обеспечивает оперативное рассмотрение жалоб и надежно ограждает проверяемые от нарушения их прав.

Законодательством предусмотрены определенные сроки, в течение которых решения могут быть обжалованы (чаще — 10-дневный со дня вынесения).

Инстанционный порядок обжалования не исключает возможности прокурорского надзора, который распространяется на решение по ре­зультатам проверок (с учетом исключений, предусмотренных зако­ном).

• Порядок снятия взысканий обычно такой же, какой установлен трудовым правом для снятия дисциплинарных взысканий. Он сво­дится к тому,* что если лицо в течение года после получения взыска­ния не совершило нового проступка, то в дальнейшем считается, что оно взысканию не подвергалось.

По заявлениям лиц, имеющих взыскания, или по ходатайству вы­несших их органов такие взыскания могут быть сняты и до истечения года (т. е. досрочно) специальными решениями и только после рас­смотрения вопроса о действительном устранении недостатков, отме­ченных в актах проверок, за которые взыскания были наложены.

Поскольку использование права на обжалование целиком зависит от проверяемой стороны, то это право можно определить как имею­щее факультативный характер, т. е. оно не является обязанностью, а потому может и не использоваться.

7. Неотъемлемой частью контролируемой деятельности является последующий контроль за исполнением решений, рекомендаций, указа­ний, содержащихся в акте проверки, в изданных на его основе право­вых актах, приказах, распоряжениях, т. е. умение провести практиче­ский контроль за тем, чтобы слово превращалось в дело.

Формы такого контроля: ознакомление с результатами выполне­ния решений на месте; заслушивание и обсуждение докладов и сооб­щений руководителей, должностных лиц о реализации предложений; собрание коллектива организации по данному вопросу; получение письменной информации о выполнении решений.

Проверяя исполнение своих предписаний, контролирующие орга­ны активизируют работу органов управления, помогают им повысить эффективность управления.

В заключение остается затронуть проблемы морального климата, в котором осуществляется контроль. Климат, сопутствующий контро­лю, является неудовлетворительным, если 'для него характерны не гармония и сотрудничество, а игра «в прятки»: контролирующие ищут, а контролируемые прячут. Эта «игра» оказывает деморализую­щее влияние на всех ее участников. Широко известна психологиче­ская закономерность: один из действенных методов увеличения числа преступников состоит в том,. что к рядовым гражданам относятся так, как если бы они были преступниками. Деморализация сопутствует любому контролю, проводимому под флагом идеологии «контрольно­го факта». А это ведет к большим общественным потерям.

Климат, который окружает контроль, безусловно, необходимо из­менить. Можно полагать, что постановка вопроса о необходимости учитывать позитивные факты наряду с негативными вызывает надеж­ду на изменения в будущем. Убеждение, что контролер одинаково за­интересован в отыскании как негативных, так и положительных сто­рон деятельности, будет способствовать тому, что каждый работник учреждения или предприятия будет встречать контролера как желан­ного гостя. Он будет стараться помочь контролеру вникнуть во все тонкости деятельности учреждения. На наш взгляд, создание соответ­ствующего климата, сопутствующего контролю, целесообразно со многих сторон и, следовательно, заслуживает внедрения.

Служебный контроль

20.4.1. О роли стратегического и функционального служебного контроля

Здесь используются и увязываются понятия на первый взгляд про­тивоположные: стратегический контроль и функциональный кон­троль.

Сущность концепции автора сострит в следующем: чтобы полно­стью ориентироваться в том, что делается в контролируемом струк­турном подразделении, все ли функции осуществляются должным образом, не нужно контролировать каждую функцию или каждого работника. Достаточно охватить контролем определенные стратеги­ческие пункты. Если лесник хочет узнать, сколько и каких зверей находится в его районе, ему не нужно заглядывать под каждый куст и каждое дерево. Если он знает, что все животные района пьют из одного водоема, достаточно проследить за этим местом. Подобным образом ведет себя опытный и мыслящий руководитель: планируя проведение контроля, вместо традиционной сетки всех функций он составляет сетку стратегических пунктов. Их контроль должен дать картину всей деятельности и выявить возможные недостатки.

В качестве примера приведем отдел территориального управления. Стратегическими пунктами в нем (помимо других) могут быть следующие:

1) состояние задолженности;

2) процент отмененных решений в целом;

3) процент решений, отмененных вышестоящими инстанциями;

4) процент решений, оспоренных прокурорским надзором;

5) процент просроченных дел.

Совершенно ясно, что для каждого отдела или других администра­тивных единиц сетка стратегических пунктов контроля будет иной. Контроль этих пунктов позволяет ориентироваться комплексно и зна­чительно быстрее, чем контроль каждого отдельного вопроса. Кон­троль всех функций более трудоемок, не оставляет свободного време­ни для самоконтроля, позволяет контролируемым давать неточные данные и т. п. Практический вывод может быть следующим: везде, где это возможно и где руководитель может разработать стратегическую сетку, традиционный контроль всех функций должен быть заменен стратегическим контролем.

Другой важной проблемой общего значения является перенос упо­ра в контроле с прошлого на будущее, ибо лучше с 75%-ной уверен­ностью предвидеть ошибку, которая может случиться в будущем, если не предпринять определенные шаги, чем иметь 100%-ное знание о происхождении ошибки, которая. уже произошла.

Невозможно, разумеется, дать общие рецепты по организации контроля, направленного в будущее, так как это можно сделать только для конкретных руководящих постов. Поэтому ограничимся по­пыткой убедить читателя, что подобный контроль возможен.

Зная работника, уровень его квалификации, практический опыт и добросовестность, а также ориентируясь в степени и характере труд­ностей поручаемых ему заданий, можно заблаговременно предполо­жить (конечно, с определенной степенью вероятности) характер и степень ошибок, какие он может допустить. Следовательно, можно предпринять соответствующие предупредительные меры, пока эти ошибки еще не совершены.

В конечном счете нас интересует устранение потерь. Несравненно полезнее контроль факторов, чреватых потенциальными ошибками, нежели контроль, ориентированный исключительно на вскрытие со­вершенных ошибок.

Широко распространенной ошибкой в практике руководителей является то, что им зачастую недостаточно факта хорошо выполнен­ной подчиненным работы. У руководителя нередко создается впечат­ление, что задание можно было бы выполнить значительно лучше и он выбрал бы иной вариант исполнения. Такая оценка означает, что подчиненный, желая получить одобрение, должен как бы вопло­титься в личность начальника, что невыполнимо да и не требуется. В результате у подчиненного возникает чувство беспомощности и не­заслуженной обиды, неприязнь к работе, потеря веры в свою работо­способность, одним словом, целая гамма оттенков фрустрации.

Руководитель, столкнувшийся с непредвиденным поведением под­чиненного (способом решения проблемы), должен подавить в себе психологически понятную неприязнь к чему-то неизвестному и за­даться вопросом: содержит ли представленная ему работа ошибки, под­дающиеся интерсубъективной проверке, иными словами, такие ошиб­ки, наличие которых может установить специалист, эмоционально рав­нодушный по отношению к обеим сторонам? Если таких ошибок нет, то руководитель обязан без всяких колебаний одобрить работу подчи­ненного. Требование, чтобы работа была выполнена не только пра­вильно с любой точки зрения, но и в соответствии с индивидуальными способностями руководителя, противоречит духу нашего времени, гре­шит пережитками прошлого в сфере человеческих отношений. Кроме того, работа «под руководителя» подавляет самостоятельность и тормо­зит прогресс.

Оценка работника должна касаться степени выполнения им своих заданий. Субъективный подход усложняет взаимопонимание началь­ника и подчиненного. Ведь трудно найти человека, который согласит­ся с оценкой, что он «недостаточно энергичен», «не слишком достоин доверия» или «малоинициативен». Если же принять за исходный пункт порученные задания и результаты, полученные при их осущест­влении, то это может дать большую вероятность взаимопонимания. Исследования в ряде государственных учреждений показали, что в ор­ганизациях после вынесения оценок в период аттестации, основанных на результатах работы, производительность труда увеличилась более чем в 2 раза, а те работники, которые оказались неспособными тру­диться добросовестно, предпочли найти такое место работы, где оцен­ки проводились не по результатам работы, а по личным качествам.

20.4.2. Периодические аттестации работников

Кадровая политика во всех областях общественной жизни — про­блема весьма актуальная. Ее обсуждению посвящены многочисленные научные конференции. Проблема приобретает все большее значение вследствие объективных условий. Среди них в первую очередь следует отметить развертывание информационной революции и возрастание требований к управленческим кадрам и прежде всего к тому, чтобы соответствующим образом подготовленные люди находились на соот­ветствующих местах. Одним из важнейших инструментов реализации этого требования могут и должны быть периодические аттестации ра­ботников.

Если, с одной стороны, среди практиков и теоретиков царит еди­нодушное мнение о том, что периодические аттестации работников необходимы, то, с другой стороны, существуют серьезные разногласия относительно того, что должно быть предметом оценки; личные каче­ства работников или результаты их труда?

Анализ определенного количества аттестационных листов оценок работы показал, что по ним трудно разделить работников на плохих и хороших, так как судить по записям, занесенным в аттестации, можно только в общем плане: все работники хорошие или очень хо­рошие. Известно, что периодические аттестации отличаются от экза­менов. Хорошие и отличные оценки, полученные в учебных заведени­ях, свидетельствуют о достижении педагогической цели. При аттеста­ции речь идет о другом: о подчеркивании различий между людьми, так как именно на этих различиях основывается кадровая политика. Следовательно, если_ таких характеристик в записях не имеется, то ат­тестация не достигла своей цели, и об этом надо сказать прямо.

Ряд руководителей отделов убедительно объяснили, на чем осно­вывается механизм выравнивания оценок при анкетировании. Объяс­нение выглядит так: личные качества работников почти не поддаются измерению. Различные люди по-разному оценивают отдельные чело­веческие качества. Например, в описании оценок имеется графа «от­ношение к подчиненным работникам». Поведение данного руководи­теля по отношению к подчиненным можно назвать суровым, полно­стью правильным или, наконец, мягким и вследствие этого деморализующим. Подобные рассуждения можно вести также относи­тельно других качеств, следовательно, и тех, которые фигурируют в обязательном перечне оценок. Например, «старательность в выпол­нении заданий». Кто, когда и как установил границу, выше которой задание выполнено со старанием, а ниже — нет? Каждый руководи­тель (и в отношении любой категории заданий) имеет об этом собст­венное представление. А если это так, если любую личную черту мож­но рассматривать по-разному, то получается, что случайно кому-то приписывают плохую черту или отсутствие хорошей.

В каждом коллективе есть работники, считающие своей обязанно­стью защищать трудящихся от несправедливости. Они убеждены, что имеют не только право, но и моральную обязанность спросить, на ка­ком основании тому или иному работнику снижается оценка. Ее сни­жение убедительно обосновать невозможно, так как группа людей, проводящих оценку, не располагает объективными измерителями лич­ных качеств. Поэтому оспариваемая оценка выравнивается до обще­принятого уровня. Так объясняют механизм выравнивания опрошен­ные руководители.

Лица, проводившие исследования, указывали на то, что опреде­ленная человеческая черта может дать о себе знать только в опреде­ленных обстоятельствах. Если их нет, то и эта черта не проявится. В качестве примера можно привести следующий факт. Один работник согласно проведенным оценкам характеризовался хорошими организа­торскими способностями, а в последующих оценках это уже не отме­чалось. Данной черты этот работник не утратил, а был переведен на другую должность, где его организаторские способности не могли проявиться.

Самый весомый упрек в адрес аттестаций состоит в следующем: личные черты находятся в зависимости от особенностей выполняемой работы; государственная администрация представляет собой такую ор­ганизацию, где выполняется самая разнородная работа, поэтому руко­водство не может оценивать и квалифицировать своих работников по схематичным перечням оценок.

20.4.3. Оценки руководителя, основанные на результатах работы

Прежде всего остановимся на широко распространенном мнении о неизмеримости умственного труда по сравнению с физическим, где легко применить технические нормы. Мнение о принципиальной раз­нице между умственным и физическим трудом не выдерживает науч­ной критики, так как в любой физической работе присутствует эле­мент умственного труда, а деятельность, которая внешне выглядит как чисто умственная работа, содержит определенное количество физиче­ских усилий. В связи с быстрым переводом простых работ на машин­ную технологию процесс стирания различий между этими двумя типа­ми труда прогрессирует все быстрее. Кроме того, здравому смыслу противоречит практика деления людей на таких, которых оценивают по их личным качествам (инициативность, дружелюбие, добросовест­ность и т. д.), и на таких, которых просто спрашивают, сколько и что они произвели и соответствует ли их продукция установленным техническим нормам. Единственным критерием ценности человека являются конкретные результаты его труда, поддающиеся обществен­ной оценке.

Суждение о неизмеримости так называемой умственной^ работы администратора, экономиста, бухгалтера и т. п. является неверным, ибо нет такой общественно полезной работы, которую не удалось бы представить в определенном масштабе этой полезности. Неизмеримы и не поддаются сравнению только те работы, которые не имеют этой

полезности.

Разработка показателей отдельных элементов административной работы, сосредоточенной на индивидуальных рабочих местах, дело, несомненно, возможное, хотя (следует это признать) трудное. Разра­ботка таких показателей требует знания теории организации и специ­фики данного участка труда. Самую большую опасность представляет заблуждение, что вопрос этот простой. Практика колеблется между двумя крайностями: убеждением, что умственная работа вообще не поддается измерению, и убеждением, что короткого размышления ру­ководителя высшего ранга совершенно достаточно, чтобы определить показатели работы для различных подчиненных ему постов.

Разработка правильных показателей работы для административно­го труда возможна. Так, мерилом определенных элементов ценности труда руководителя может быть процент принятых «наверху» или от­клоненных «сверху» решений, подготовленных им (его коллективом).

Можно говорить и о таком показателе организационных способ­ностей руководителя, как степень необоснованного дробления на структурные единицы подчиненного ему учреждения.

Еще одним показателем является текучесть кадров, непосредствен­но подчиненных руководителю, конечно, за исключением тех случаев, которые связаны с объективными причинами и не зависят от руково­дителя.

К указанным показателям можно добавить следующие: а) дости­жения в обучении и повышении квалификации подчиненных, резуль­татом чего является фактически предоставленная им определенная са­мостоятельность, выражающаяся в праве подписывать некоторые до­кументы (по вопросам, решенным ими); б) в качестве показателя рациональности руководства можно принять степень использования знания подчиненных, которая выражается в приближении характера выполняемой работы к уровню их теоретической и профессиональной подготовки; в) в качестве особо важного показателя рациональности руководства можно назвать способность так организовать работу под­чиненного коллектива и создать в нем такой климат, чтобы весь потенциал знаний всех членов коллектива оказался в распоряжении ру­ководителя.

Однако полный набор показателей управленческой работы можно • подготовить только для конкретного поста с учетом его специфики. Трудность установления показателей состоит главным образом в том, что они должны быть проверяемы йнтерсубъективно, должны равно­мерно охватывать все аспекты оцениваемой работы и ее совокупность в целом. Ибо если они будут касаться только избранных фрагментов работы или отдельных ее аспектов, это даст искаженную картину и искривление пропорций умственных усилий (концентрация на том, что измеримо).

Необходимость обосновывать оценку на измеримых результатах, а не на личных качествах вытекает также из того, что оценка личных черт не отражает связь между оценками работников и оценкой учреж­дения. Часто создается неприемлемое положение, когда все работники оцениваются как хорошие или очень хорошие, а учреждение оценива­ется по-разному. В системе, где совокупность всей работы рассредо­точена по отдельным постам, оценивается по результатам, достигну­тым на них, и итоги оказываются хорошими, общая оценка всей дея­тельности не может в значительной степени отличаться от этих итогов. Кроме того, показатели, основанные на выполнении заданий, представляют собой в руках руководства эффективный инструмент поддержания работы всего коллектива на желаемом высоком уровне в соответствии со стратегией этой организации как целого.

И последнее замечание. Много говорят и пишут об управлении посредством постановки целей и об управлении посредством вмеша­тельства в исключительных случаях. Как один, так и другой метод предполагает измерение результатов работы. Иначе они были бы не­возможны.

20.4.4. Взыскания и поощрения

Умение пользоваться поощрениями и взысканиями издавна рас­сматривалось как основной мотивационный элемент поведения под­чиненных. Эти проблемы имеют большое значение и заслуживают внимания. В данной области накопилось много предрассудков, много различных архаичных «принципов», согласно которым вышестоящее лицо должно реагировать на все недостатки и «не замечать» того, что подчиненные выполняют работу хорошо.

Еще академик И. П. Павлов обращал внимание на то, как влияет хорошее настроение на организм человека. Он подчеркивал, что под влиянием многих факторов, и особенно доброго слова, у человека создается хорошее настроение, что, в свою очередь, стимулирует орга­низм, улучшает работу сердца и нервной системы, уменьшает уста­лость и повышает работоспособность.

Поощрение за правильное поведение усиливает желание продол­жать, отмеченный способ поведения, следовательно, действует пози­тивно. Ясно, что поощрение усиливает позитивное отношение к тому учреждению, которое поощрило работника.

Мало кто не сможет припомнить случая из собственной жизни, когда слова одобрения и должная оценка стали поворотным пунктом в направлении больших достижений. Иногда может показаться стран­ным, почему кто-то является таким недобросовестным работником в то время, когда кто-то другой работает прекрасно. Полное объясне­ние этого представляется сложной проблемой, и мы не собираемся ее упрощать. Тем не менее мы убеждены, что у прекрасного работника мы найдем высокую степень самоуважения, являющегося, несомнен­но, результатом уважения, которое он получает со стороны других.

А как действует взыскание? Предположим (хотя это бывает и не всегда), что взыскание удерживает от поведения, которое влечет за собой наказание, но одновременно наказание вызывает негативную позицию к наказывающим. Поэтому механизм взысканий должен действовать наподобие закона горячей печи. Эту аналогию использо­вал английский исследователь Бейси, автор трудов по администриро­ванию 70-х годов XX в.

1. Горячая печь излучает жар, т. е. предупреждает всех, что прикосновение к ней вызывает ожог. Никто не может утверждать, что ожог был для него неожиданным, что он не мог этого предвидеть.
Подобным же образом система взысканий должна содержать опреде­ленную дозу предупреждения.

2. Горячая печь обжигает сразу же в случае прикосновения к ней Никто не подвергает сомнению связь между прикосновением к горя­чей печи и ощущением боли. Аналогичным образом должен быстро действовать механизм взысканий, чтобы не оставлять ни малейшего сомнения в логической связи между нарушением и взысканием.

3. Горячая печь обжигает каждого, не обращая внимания на его отношение, позицию, протекцию и т. п. Так же должна действовать система взысканий.

4. Горячая печь обжигает всегда, при любом прикосновении, нет такого положения, чтобы «ожог был в отпуске». Таким же должен быть и механизм взысканий — он должен функционировать без пере­рыва.

5. В заключение этих аналогий можно спросить: на кого обижается обжегшийся человек? Вероятно, на печь, но несильно и недолго. В принципе он злится на себя за неосторожность. И вот здесь возни­кает последняя аналогия: если механизм взысканий является систе­мой, то он действует последовательно и объективно, исключая влия­ние личных связей, ясно показывая причинную связь, и подобно го­рячей печи не вызывает к себе ненависти.

Что же касается техники поощрений, необходимо сделать следую­щие замечания: если мы поощряем работника (и делаем это в целях усиления индивидуальной мотивации), то должны избегать, неопреде­ленных похвал. Похвала должна конкретно указывать на работу или ту ее часть, которая заслуживает быть отмеченной. Любое поощрение действует тем результативнее, чем короче, разрыв во времени между отмечаемым поступком и вынесением поощрения (один из принци­пов «горячей печи» в применении к поощрениям). Необходимо отме­тить, что применяемая иногда в органах администрации практика рас­пределения премий, выдаваемых по случаю государственных праздни­ков, пропорционально окладам работников или по иному принципу, не имеющему никакой связи с работой, перечеркивает все мотивационные воздействия этого вида поощрений.

Резюмируя, следует сказать, что в настоящее время необходимо решительно отдать предпочтение поощрениям, а не взысканиям. Од­нако обстановка еще не созрела, чтобы можно было полностью отка­заться от использования взысканий. Тем не менее воздействие этого типа мотивации (основанной на страхе) не вселяет больших надежд, особенно если иметь в виду будущее.

Ответственность по службе

Административная деятельность может приводить к нанесению ущерба. Правовое государство, заставляющее администрацию придер­живаться права, требует исправление такого ущерба. Эта идея лишь постепенно в течение XXI в. получает свое развитие, шествуя с раз­личной скоростью по регионам, странам.

Ответственность основана на вине работников административ­но-управленческих органов. Может быть две категории вины: вина службы и личная вина.

Служебная вина возникает в случае ущерба от неправильного функционирования публичной службы: государственный служащий не выполняет или поздно выполняет задачу, совершает ошибку в рас­смотрении дела или при принятии решения, совершает незаконный проступок. При этом вина его непроизвольна и связана с неизбежны­ми пороками организации. Служебная вина вменяется не государст­венному служащему, а публичному лицу, которое несет соответствую­щую ответственность.

Иногда ущерб может быть вызван как служебной, так и личной виной. Потерпевший может выбрать: либо подать иск на агента, либо на публичное лицо. Тот, кто хочет получить компенсацию, поставит вопрос об ответственности административной организации, а затем уже об ответственности государственного служащего в отношении части ущерба от личной вины. Только суд может определить долю ущерба от соответственно служебной и личной вине.

Личная вина становится возможной благодаря службе. Она прояв­ляет не администратора, а человека с его страстями, слабостями, стремлением к личной выгоде, желанием досадить управляющему лицу, учреждению проступком — вопрос об ответственности рассмат­ривается в суде по нормам гражданского права.

Ответственность административных органов, не связанная с ви­ной, может быть основана на риске, который причиняет ущерб част­ному лицу (склад боеприпасов, размещенный вблизи жилого района), наличие шумного и загрязняющего объекта, причиняющего ущерб живущим по соседству.

Ущерб, чтобы подлежать возмещению, должен быть определенным (т. е. родиться, существовать или даже относиться к будущему, если он неправомерно возникает), прямым (непосредственно от деятельно­сти администрации), особым (затрагивать лишь определенное число лиц или одного человека, но не всех членов коллектива), конкретным, т. е. он должен нарушать юридически защищенную ситуацию (ущерб лицам, находящимся в незаконном положении, не возмещается); иметь денежное выражение — теперь только признается возмещение морального ущерба или в связи с нравственной болью в результате утраты близкого человека —. но... весьма незначительное.

Условия возмещения ущерба. Всегда встает вопрос о дате оценки ущерба. Суд считает, что ущерб должен быть возмещен полностью — т.е. на дату принятия им решения, с поправкой на задержку не по вине потерпевшего.

При возмещении ущерба имуществу он оценивается на день его возникновения. Сумма, присуждаемая судьей, не может превышать сумму, запрошенную потерпевшим и может быть сокращена.

Возмещение принимает форму либо выплаты капитала, либо вы­платы ренты (особенно в отношении детей и инвалидов). Допускается судьей индексация ренты в связи с повышением цен и падением по­купательной способности. Судья может адресовать цифровую оценку администрации, если сам не может определить размер ущерба. Отсут­ствие механизма контроля за исполнением администрацией решений суда создает, безусловно, трудность в восстановлении нарушенных правоотношений и в целом укреплении ответственности работников административного аппарата управления.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Каковы последствия одностороннего подхода контрольных органов к действительности?

2. Какова сущность и роль административного контроля в свете теории административного управления?

3. Что предпринято в современной России для снятия администра­тивных барьеров в экономике и упорядочении контрольно-надзорной дея­тельности?

4. Охарактеризуйте необходимые стадии и условия оптимизации процедуры контрольной деятельности.

5. Какие проблемы в служебном контроле требуют, на ваш взгляд оперативного решения?