Тема 1. Исполнительная власть и государственное управление: понятие, сущность и структура
Вопросы:
1.Понятие и признаки социального управления.
2.Государственное управление: сущность, структура.
3. Понятие и характерные черты исполнительной власти.
4. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.
Общественное управление делами государства, наряду с самими государством, осуществляется в основном политическими партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, а также гражданами РФ (ст. 32, 33 Конституции РФ).
Эти два вида социального (государственного и общественного) управления не противопоставляются, а дополняют друг друга, образуя целостную систему социального управления.
Признаки социального (государственного и общественного) управления:
Сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, её зависимости от влияния различных факторов и условий внешней среды;
Целенаправленность воздействия, так как цель государственного управления имеет не только объективный характер развития общества, но и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных социальных групп или же большинства граждан страны. В актах управления требование законности сочетается с требованием целесообразности;
Наличие в системе управления элементов управления:
субъект управления – руководитель; объекты управления – подчиненные;
прямые связи (приказы, команды, указания и др.);
обратные связи (информация, получаемая субъектом управления (руководителем) о результатах работы подчиненных, включая различные формы контроля);
правовая регламентация процесса организации управления.
Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов управления, способствуют повышению ответственности каждого звена системы управления в обществе, исключают дублирование и подмену одних органов управления другими, фиксируя разделение функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного органа управления. Административно-правовые нормативные акты организуют деятельность органов исполнительной власти, государственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность.
Государственное управление в широком понимании – это деятельность государства в целом, всех его звеньев и структур. В узком, собственном значении государственное управление рассматривается только как один из видов государственной деятельности в ряду с другими видами – законодательной, судебной и т.д. В Конституции 1993 года он обозначен понятием «исполнительная власть».
Как один из видов государственной деятельности государственное управление называлось в разных государствах в разное время по-разному: государственное управление, исполнительная власть, администрация, административная власть и т.д.
Государственное управление – это сознательное и целенаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной и муниципальной власти (в основном исполнительными) по предметам ведения и в объеме полномочий на основании и в порядке, определенном законодательством, с использованием системы мер убеждения и административного принуждения для обеспечения достойных условий жизни личности, семьи и общества в целом.
В РФ при разделении властей каждая имеет самостоятельную компетенцию (ст. 10 Конституции РФ) и вторжение другой власти (законодательной, судебной) в сферу управления допустимо лишь в случаях нарушения в ней законности.
Согласно Конституции единая государственная власть осуществляется на основе разделения властей (законодательную, исполнительную и судебную) – непременная основа строительства и жизни правового государства. Но некоторые звенья государственного механизма действуют дополнительно к ней. Например, прокуратура как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени РФ надзор за соблюдением законности. Установление взаимоотношений ветвей государственной власти на основе принципа разделения властей означает, что не должно быть требования всевластия представительных органов в отношении других властей.
Организационно-правовые основы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей:
Каждая власть имеет точно определенную компетенцию без права той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;
приостанавливать и отменять акты исполнительной власти законодательная власть не в праве: это прерогатива самих органов исполнительной власти (Президента, Правительства и т.д.);
осуществляется взаимоконтроль представительной и исполнительной властей с той же опять целью, дабы одна власть не превысила своих полномочий в отношении другой;
гарантией же названных взаимоотношений между властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать споры между ними в порядке конституционного, гражданского и арбитражного судопроизводства – в том числе споры о несоответствии нормативных и иных актов Конституции РФ и законодательству;
Такое положение исполнительной власти в системе властей определяется Конституцией РФ и законодательством, в соответствии с которыми структура центральной власти базируется на принципе разделения властей в правовом государстве
Характерные черты исполнительной власти:
исполнительная власть самостоятельна и независима; Исполнительная власть – относительно самостоятельная ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти, тесно взаимодействующая с ее законодательной и судебной ветвями.
Исполнительная власть самостоятельна в функционально-компетенционном смысле. Ее функции прямо определяются ее наименованием: практическая реализация законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий.
является правоприменительной (организует исполнение требований закона) по своей сути;
осуществляет управленческую и распорядительную деятельность; Распорядительная деятельность – это деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации.
субъекты исполнительной власти – это органы власти, которые действуют от имени государства и от своего имени.
исполнительная власть (т.е. возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других) реализуется не сама по себе, а в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организационного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера.
Исполнительная власть реализуется в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. во внесудебном порядке.
В непосредственном ведении и распоряжении реализующих ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности и т.п.
Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.
Что касается Президента, то, согласно ст. 80 Конституции РФ, он является главой государства и не возглавляет, как это было ранее, систему органов исполнительной власти. Президент РФ согласует, координирует деятельность всех ветвей и структур государственной власти; в то же время он обладает широкими полномочиями и может активно влиять на формирование и деятельность органов исполнительной власти.
Согласно ст . 10 и 11 Конституции РФ, государственная власть в РФ осуществляется на основе принципа разделения властей – на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.
Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным управлением. После того, как юридически было закреплено разделение государственной власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную – вместо термина «государственное управление» стали употреблять термин «исполнительная власть». Вместе с тем в законодательстве федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации часто называются органами, осуществляющими государственное управление. Хотя эти понятия весьма близки, поскольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления, однако следует учитывать, что понятие «государственное управление» - шире понятия «исполнительная власть», т.к. некоторые управленческие функции выполняются и другими органами государственной власти наряду с их главными функциями. Так, органы судебной власти наряду с осуществлением правосудия – своей главной функцией – одновременно осуществляют при рассмотрении конкретных дел контроль за законностью актов органов исполнительной власти и внутреннее управление, выражающееся в руководстве деятельностью аппаратов судов и других судебных работников.
Итак, исполнительная власть – это категория политико-правовая, а государственное управление – это организационно-правовая категория. Соответственно, государственное управление – реальность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может. По своему назначению государственное управление представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть.
Тема 2. Общая характеристика субъектов административного права.
Вопросы:
1. Понятие и виды субъектов административного права.
2. Индивидуальные и коллективные субъекты административного права.
3. Административно-правовой статус должностных лиц.
Субъектом АП признается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством РФ могут быть участниками (сторонами) регулируемых АП управленческих отношений. Круг их многообразен и объединяет их обладание особым юридическим качеством (административной правоспособностью).
Субъекты АП могут стать субъектами административных правоотношений, если имеют место:
административно-правовые нормы, предусматривающие права и обязанности субъекта;
административная правоспособность и дееспособность субъекта;
основание возникновения, изменения и прекращения правоотношения.
Административная правоспособность – это проявление общей правоспособности, то есть установленной и охраняемой государством правовыми нормами возможности данного субъекта (гражданина, исполнительного органа и т.п.) вступать в различного рода правовые отношения. Это способность приобретать соответствующий комплекс обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию.
Административная дееспособность – это способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных административно-правовых отношений.
Часто, административные правоспособность и дееспособность неразделимы, так как являются по существу двумя элементами административно-правового статуса. Это относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, то есть с момента образования и юридического закрепления их компетенции.
В качестве субъектов АП можно рассматривать Российское государство, субъекты федерации, государственные и негосударственные организации. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, которые сочетают в себе эти юридические качества.
Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.
К индивидуальным субъектам относятся граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Также специфическими индивидуальными субъектами являются государственные служащие. Особенностью их является то, что они фактически являются официальными представителями того или иного органа исполнительной власти. В этом и состоит их отличие от иных индивидуальных субъектов административного права.
К коллективным субъектам относятся различного рода объединения граждан. В их числе государственные и негосударственные организации.
Государственные организации как субъекты административного права:
органы исполнительной власти (государственного управления);
государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т.п.);
структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.
Негосударственные организации как субъекты административного права:
общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.);
трудовые коллективы;
органы местного самоуправления;
коммерческие структуры;
частные предприятия и учреждения.
Лица и организации, которые являются субъектами административного права, могут быть, при соблюдении определенных условий, субъектами административно-правовых отношений.
Субъект административно-правовых отношений – это предприятие или организация, которые в соответствии с действующим законодательством являются участниками управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, наделенные определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способные их осуществить.
В настоящее время в административно-правовых нормах целого ряда несистематизированных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов российского законодательства, по сути, установлена взаимосвязь должностного лица с административными полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм собственности, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. При таком подходе из общего числа действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в большей степени сформировался массив российского законодательства, регулирующий административно-правовой статус должностных лиц, которые призваны исполнять административные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти, государственных коммерческих и некоммерческих организаций.
При достигнутом уровне российской системы права и отечественного законодательства должностное лицо в системе современных административных правоотношений, по сути, выступает: 1) как субъект, исполняющий административные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти, а также административные полномочия государственных коммерческих и некоммерческих организаций, — государственное должностное лицо; 2) как субъект, исполняющий административные полномочия муниципальных образований, органов местного самоуправления, а также административные полномочия муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, — муниципальное должностное лицо; 3) как субъект, исполняющий административные полномочия коммерческих и некоммерческих организаций, основанных на праве частной собственности, а также административные полномочия лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица Российской Федерации, — частное должностное лицо.
На основании изложенного для отечественной административно-правовой науки в целях систематизации российского законодательства, регулирующего административно-правовой статус государственных, муниципальных и частных должностных лиц, являются актуальными выработка комплексного понятия должностного лица и разработка системы унифицированных элементов, составляющих основу его административно-правового статуса в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации. Приоритетной представляется разработка научно обоснованной системы унифицированных элементов, составляющих основу административно-правового статуса государственных должностных лиц, поскольку данная система, по сути, образует фундамент, необходимый для формирования и систематизации законодательства, регулирующего административно-правовой статус муниципальных и частных должностных лиц.
Лицо, замещающее государственную должность, как вид государственного должностного лица - это гражданин Российской Федерации, который замещает по основаниям и в порядке, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также конституциями, уставами или законами субъектов Российской Федерации должность для непосредственного исполнения административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, действует от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, государственного органа и выполняет целях осуществления государственных функций собственные административно-правовые функции по обеспечению исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами.
Лицо, замещающее иную государственную должность как вид государственного должностного лица - это гражданин Российской Федерации или гражданин иностранного государства, замещающий должность, учреждаемую Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации для непосредственного исполнения или обеспечения исполнения административных полномочий государственного предприятия, а также государственного учреждения, не выполняющего правоохранительные функции.
Важная роль в обеспечении реализации задач и функций государственной службы принадлежит должностным лицам. Они, будучи частью управленческих кадров, непосредственно принимают участие в их формировании. Должностное лицо является профессиональным исполнителем управленческих функций, имеет особый правовой статус, который предоставляет ему возможность активно влиять на выполнение задач соответствующей организационной структуры. Должностное лицо наделено всеми правовыми средствами для обеспечения эффективного функционирования соответствующей организации.
Главной особенностью административно-правового статуса государственных служащих является то, что они представляют кадровый состав (или персонал) органов государственной исполнительной власти. Через них, как работников соответствующих государственных органов, реализуются задачи и функции государственной исполнительной власти на разных уровнях и в различных сферах государственной и общественной жизни. Именно они являются по следним, но практически самым важным, звеном государственного управленческого механизма, через которое реализуется государственная исполнительная власть, внедряются в жизнь конкретные управленческие решения и основанные на них правовые акты управления. От того, насколько правильно государственные служащие понимают возложенные на них функции, полномочия и обязанности, реально зависит эффективность функционирования практически каждого государственного органа и всей системы государственного управления. Другими словами, государство получает реальную возможность воздействовать на экономические, политические и иные социальные процессы, проистекающие в обществе, благодаря личному персоналу (или кадровому составу) своих органов, который практически в силу своих служебных обязанностей осуществляет задачи и функции государства. При этом выполнение служебных обязанностей и реализация предоставленных служебных полномочий кадровым персоналом государственных органов образует содержание особого вида трудовой деятельности работников государственного аппарата — государственную службу. Под государственной службой понимается оплачиваемая за счет государственного бюджета профессиональная деятельность работников государственных органов, направленная на осуществление задач и функций государства. Государственные служащие как реальные носители соответствующих прав и обязанностей в сфере реализации государственной исполнительной власти и осуществления иной (внутриорганизационной) управленческой деятельности могут осуществлять возложенные на них задачи и функции благодаря занятию должностей в государственном аппарате. Должность — это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий и обязанностей. Должность отображает характер выполняемой работы, профессионально-квалификационные требования к служащему, занимающему эту должность, а также границы его полномочий. Все работники государственного аппарата, занимающие должности в соответствующих государственных органах, являются государственными служащими. Однако далеко не все они имеют непосредственное профессиональное от ношение к деятельности, связанной с выполнением юридически-властных функций государственного управления. Практическая реализация этих функций возлагается на должностных лиц представляющих собой особую категорию служащих. Под должностными лицами понимаются работники, находящиеся на государственной службе в каком-либо учреждении, органе или организации и занимающие там должности, связанные с осуществлением организационных, административно-управленческих функций, направленных на реализацию государственной власти и влекущих определенные правовые последствия. К должностным лицам относятся работники различных государственных органов и организаций, которые наделены как правом осуществлять функции, связанные с управлением людьми, так и правом совершать иные юридически властные действия и формулировать обязательные к исполнению требования к неподчиненным им лицам и организациям. В зависимости от конкретного содержания функций и полномочий среди должностных лиц можно выделить: а) руководителей, б) ответственных (ведущих) специалистов и в) представителей административной власти
Статус государственных служащих можно рассматривать и как дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении: 1) видов государственных служащих (например, в зависимости от занимаемых государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы); 2) уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т.д.)[2].
Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому особенности статуса государственных служащих могут определяться и объективно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией: например, введение режима чрезвычайного положения или военного положения; объявление мобилизации; другие установленные специальными законами административно- правовые режимы. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права; для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.
Правовой статус государственных служащих определяет в первую очередь различный набор прав и обязанностей.
Правовой статус государственных служащих включает следующие составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и т.п.); меры стимулирования и ответственности.
Специфика выполняемых служащими задач и государственных функций определяет особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Так, для некоторых видов государственных служащих законодателем могут быть установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, порядок проведения аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной ответственности, возможность (или, наоборот, запрет) привлечения к уголовной и административной ответственности.