Проблемы совершенствования правового регулирования противодействия терроризму

Наряду с основами правового регулирования противодействия терроризму как многофункционального процесса - профилактика терроризма, борьба с ним и минимизация и (или) локализация проявлений терроризма - и в отличие от ранее преобладавшей законодательной регламентации только сферы борьбы (утративший силу Федеральный закон «О борьбе с терроризмом») данными правовыми актами одновременно были созданы соподчиненные отечественные институциональные структуры не только в области борьбы с терроризмом, но и в области его профилактики и минимизации последствий проявления терроризма, включая межведомственные координационные структуры на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Безусловно, как бы к нему ни относились в обществе, свою положительную роль сыграло Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 сентября 2006 г. № 3498-4 ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших преступления в период проведения контртеррористических операций на территориях субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа», принятое по инициативе ФСБ России. Тогда правом на амнистию в общей сложности воспользовались 720 человек.

Однако принятие упомянутых нормативных правовых актов не решило всех проблем в области правового регулирования противодействия терроризму и вызвало много дискуссий, в том числе и в научных кругах. Вместе с тем в то время анализ Федерального закона в основном сводился к рассмотрению конституционной, международно-правовой, процессуальной и общеправовой его законности. Однако юридико-технические и терминологические аспекты формирующегося законодательства о противодействии терроризму как составляющие качества закона как источника права в научной литературе, за редким исключением, не исследовались. При этом следует ясно отдавать отчет, что произошедшие после принятия упомянутых актов изменения в жизни нашего общества показали не только действенность созданной системы противодействия терроризму, но и правильность выбранного вектора правового регулирования в данной сфере в целом. Анализ указанных аспектов, проведенный через призму правоприменительной практики и совершенствования практической деятельности созданных институциональных структур, в том числе с позиций формальной логики, выявил отдельные проблемы в области правового регулирования противодействия терроризму, решение которых представляет как научный, так и практический интерес[8].

Так, ст. 3 Федерального закона № 35-ФЗ определяет контртеррористическую операцию как комплекс специальных оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта. Таким образом, Федеральный закон № 35-ФЗ недвусмысленно определяет, что контртеррористическая операция может проводиться как для пресечения террористического акта, так и в иных определенных законом целях, в том числе и для обезвреживания террористов и минимизации последствий террористического акта. Однако ч. 1 ст. 12 этого же Закона определяет, что контртеррористическая операция проводится только для пресечения террористического акта. Налицо прямая коллизия норм. Одновременно подчеркнем, поскольку это важно для наших дальнейших рассуждений, что контртеррористическая операция исходя из положений ст. 3 рассматриваемого Закона может осуществляться и вне связи с террористическими угрозами, поскольку обеспечение безопасности физических лиц, организаций и учреждений как одна из ее целей проведения указано вне связи с пресечением террористического акта.

Не лучшим образом дело обстоит и с правовым регулированием режима контртеррористической операции. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 35-ФЗ режим контртеррористической операции может вводиться как в целях пресечения и раскрытия террористического акта, так и минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства (т.е. также вне рамок контртеррористической операции), что ясно говорит о возможности введения режима контртеррористической операции вне рамок проведения самой операции. Однако ч. 2 ст. 12 указанного Закона дезавуирует данное положение, определяя, что режим контртеррористической операции может вводиться только по решению должностного лица, принявшего в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом решение о проведении контртеррористической операции, т.е. правовой режим контртеррористической операции может вводиться только в случае проведения самой контртеррористической операции.

При этом ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 35-ФЗ определяет, что правовой режим контртеррористической операции может вводиться по решению должностного лица, принявшего в соответствии с ч. 2 ст. 12 рассматриваемого Федерального закона решение о проведении контртеррористической операции (руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение). Руководитель же контртеррористической операции в соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 13 определяет только территорию (объекты), в пределах которой (на которых) вводится правовой режим контртеррористической операции, и устанавливает комплекс мер и временных ограничений, предусмотренных режимом такой операции. Складывается парадоксальная ситуация: несмотря на то, что возможность введения правового режима контртеррористической операции без проведения самой операции Федеральным законом установлена, порядок введения такого режима законом не предусмотрен.

Таким образом, ст. 11, 12 и 13 рассматриваемого Федерального закона содержат не корреспондирующие между собой, порой и взаимоисключающие нормы в отношении одного и того же предмета правового регулирования, что делает проблематичным с правовой точки зрения введение режима контртеррористической операции, в том числе использование в соответствии с ч. 4 ст. 11 отдельных мер и временных ограничений режима контртеррористической операции, в целях предупреждения террористического акта, что особенно важно в современных условиях на практике, а также для его раскрытия, минимизации последствий террористического акта и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Кроме того, указанные неточности правового регулирования коллизионного характера ставят под сомнение основные принципы противодействия терроризму - приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергшихся террористической опасности, и приоритет мер предупреждения терроризма, закрепленные в ст. 2 Федерального закона № 35-ФЗ, поскольку лишают возможности компетентные органы использовать институт контртеррористической операции в целях предупреждения совершения террористического акта и органы безопасности оперативно противодействовать террористическим угрозам[9].

В связи с этим представляется необходимым устранение отмеченных недостатков путем внесения соответствующих изменений в рассматриваемый Федеральный закон, в частности, привести цели контртеррористической операции (и соответственно введения режима контртеррористической операции), указанные в п. 5 ст. 3, ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 12, к единому знаменателю: «В целях предупреждения, пресечения террористического акта, минимизации его последствий и (или) обезвреживания террористов и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства, если достижение указанных целей иными силами или способами невозможно»; четко закрепить, что режим контртеррористической операции или его отдельные элементы могут вводиться как для проведения контртеррористической операции, так и для раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства, если достижение указанных целей иными силами или способами невозможно; предоставить право введения режима контртеррористической операции должностному лицу, принявшему решение о проведении такой операции, и (или) лицу, уполномоченному в соответствии с ч. 2 ст. 12 рассматриваемого Федерального закона принимать такое решение.

Такая позиция позволит систематизировать общие подходы к определению содержания контртеррористической операции и принципы руководства ею в условиях непосредственной опасности совершения террористического акта либо после его совершения в целях как локализации наступивших, так и недопущения возможных иных негативных последствий, а также причин и условий, ему способствовавших.

Для реализации данного подхода представляется целесообразным изложить упоминающиеся ниже пункты и части статей Федерального закона № 35-ФЗ в следующей редакции:

пункт 5 статьи 3 - «5) контртеррористическая операция - комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по предупреждению, пресечению террористического акта, минимизации его последствий, обезвреживанию террористов и защите при этом жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства»;

часть 1 статьи 11 - «1. В целях предупреждения, пресечения и (или) раскрытия террористического акта, минимизации его последствий, обезвреживания террористов и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства, если достижение указанных целей иными силами или способами невозможно, по решению должностного лица, уполномоченного в соответствии с частью 2 статьи 12 настоящего Федерального закона принимать решение о проведении контртеррористической операции, может вводиться правовой режим контртеррористической операции»;

часть 1 статьи 12 - «1. Контртеррористическая операция проводится для предупреждения, пресечения террористического акта, минимизации его последствий и (или) обезвреживания террористов и защиты при этом жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства, если достижение указанных целей иными силами или способами невозможно».

Кроме указанных выше существуют и другие проблемы, которые можно обозначить как проблемы организационно-правового характера. Так, Федеральный закон № 35-ФЗ не уточняет, как соподчинены лицо, принимающее решение о проведении контртеррористической операции (ч. 2 ст. 12), руководитель контртеррористической операции (ст. 13) и руководитель оперативного штаба (ст. 14), созданного в соответствии с Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г., одно это лицо или это разные лица и как в данном случае корреспондируют их полномочия. В частности, ч. 2 ст. 12 определяет, что лицом, уполномоченным принимать решение о проведении контртеррористической операции, является должностное лицо из числа сотрудников органов федеральной службы безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение. Исходя из положений п. 7 ч. 2 ст. 13 Федерального закона № 35-ФЗ, именно лицо, принявшее решение о проведении контртеррористической операции, является руководителем такой операции. При этом необходимо отметить, что порядок назначения руководителя контртеррористической операции рассматриваемым Федеральным законом не устанавливается.

Однако исходя из положений п. 6 этой же части, предписывающих руководителю контртеррористической операции незамедлительно уведомлять должностное лицо, принявшее решение о проведении такой операции, а также положений ч. 2 ст. 17 Федерального закона № 35-ФЗ, определяющих, что лицо, принявшее решение о проведении контртеррористической операции, по предложению руководителя контртеррористической операции объявляет операцию оконченной, можно предположить, что руководитель контртеррористической операции и должностное лицо, принявшее решение о ее проведении, являются разными лицами[10].

Конечно, на первый взгляд обозначенные проблемы организационного свойства могут показаться не столь значимыми и не заслуживающими такого пристального внимания. Однако в случае возникновения ситуации, требующей принятия и исполнения срочных по времени и правильных по содержанию мер противодействия террористической угрозе, некоторая организационная неразбериха, вызванная расплывчатыми правовыми формулировками Федерального закона № 35-ФЗ, может привести к непоправимым последствиям.

В связи со сказанным для устранения указанной неопределенности, на наш взгляд, следует внести в Федеральный закон № 35-ФЗ приводимые ниже изменения и дополнения.

Часть 2 статьи 12 необходимо дополнить предложением следующего содержания:

«Руководство контртеррористической операцией осуществляет должностное лицо, принявшее решение о проведении контртеррористической операции. Руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности может возложить руководство контртеррористической операцией на иное должностное лицо».

Пункт 7 части 2 статьи 13 следует изложить в следующей редакции:

«7) отдает боевое распоряжение (боевой приказ) о применении группировки сил и средств, создаваемой в соответствии со статьей 15 настоящего Федерального закона».

Часть 5 статьи 15 необходимо изложить в следующей редакции:

«5. С момента, когда руководителем контртеррористической операции отдано боевое распоряжение (боевой приказ) о применении группировки сил и средств, вмешательство любого другого лица, независимо от занимаемой им должности, в управление подразделениями, входящими в состав группировки сил и средств, не допускается».

Своевременное устранение выявленных недостатков законодательного регулирования противодействию терроризму, несомненно, должно способствовать повышению эффективности не только правовой регламентации в данной сфере, но и практической деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с терроризмом.

Заключение

Крайне опасное социально-политическое и криминальное явление, которое представляет собой терроризм, стало на рубеже тысячелетий глобальной угрозой безопасности для всего мира. Это зло не обошло стороной и Россию. И если в прежние годы в нашей стране исследования терроризма носили в основном научно-теоретический характер и ориентировались на зарубежный опыт, то к середине 90-х годов изыскания в этой области приобрели высокую практическую значимость. В последние годы борьба с терроризмом стала одним из важнейших направлений деятельности правовых органов государства.

В наши дни, как это ни прискорбно, терроризм вошел в повседневную жизнь российского общества, представляя реальную угрозу национальной безопасности страны. Похищение людей, взятие заложников, случаи угона самолетов, взрывы бомб на железных дорогах, в общественных местах, прямые угрозы и их реализация в ходе политической борьбы, физическое устранение политических соперников, покушения на представителей различных ветвей власти и т.д. стали уже привычным явлением.

Среди острых политических, экономических и социальных проблем, которые приобрела Россия войдя в XXI, терроризм представляет одну из главных опасностей. Для России это явление не есть порождение XX века, атрибут урбанизации. Истоки российского терроризма теряются в глубине веков. По иронии судьбы русская интеллигенция еще в конце ХIХ века полагала, что только в форме терроризма она способна защитить свое право на свободу и демократию. Терроризм рассматривался как средство борьбы против самодержавия, способ защиты права двигать историю. За всю историю русских революционеров было совершено порядка трехсот террористических актов. Члены боевых организаций взрывали полицейские участки, занимались ликвидацией жандармских осведомителей, экспроприацией средств на революционные нужды, ликвидацией наиболее одиозных и ненавистных представителей царизма.

Таким образом, следует констатировать, что проблема терроризма в России не только существует, но ежегодно обостряется, превращается в общегосударственную, связанную с обеспечением национальной безопасности страны в целом. И решаться она должна на самом высоком государственном уровне.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ.

2. ФЗ РФ от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (в ред. от 31.12.2014 г.).

3. Указ Президента РФ № 116 от 15 февраля 2006 г. «О мерах по противодействию терроризму» (в ред. от 26.12.2015 г.).

4. Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 сентября 2006 г. № 3498-4 ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших преступления в период проведения контртеррористических операций на территориях субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа».

5. Адельханян Р. Современный терроризм // Законность. 2013. № 11. С. 33.

6. Гринько С. Понятие терроризма // Законность. 2014. № 8. С.45.

7. Даниленко М. Терроризм – понятие и явление // Законность. 2014. № 2. С. 119.

8. Емельянов В.П. Терроризм. М.: МЦИП, 2013. 87 с.

9. Киева А.В. Анатомия терроризма. // ОМС. 2013. № 3. С. 130.

10. Кошкин О.Л. Природа терроризма. СПб.: Тригон, 2013. 164 с.

11. Кривошеин А. Терроризм на рубеже тысячелетия // Право и закон. 2014. № 1. С. 24.

12. Киреев П.Г. Современный терроризм: состояние и перспективы. М.: МИСАП, 2014. С. 56.

13. Мюнклер Х. Терроризм сегодня // Иностранная литература. 2013. № 9. С. 218.

14. Никифоров Е. Террористический акт // Человек и закон. 2014. № 2. С. 9.

15. Обухова Г. История терроризма // Человек и закон. 2014. № 5. С. 34.

16. Федоров А.Т. Терроризм и двойные стандарты //
РФ сегодня. 2014. С. 5.

17. Эфиров С.А. Современный терроризм как фактор социальной дезинтеграции // Терроризм: современные аспекты. Сборник научных статей. М.: Академия управления МВД России. 2013. 265 с.

18. Яковенко И. Терроризм // Нева. 2013. № 12. С. 164.

19. Яковлев Р Политика безопасности // Закон. 2012. № 4. С. 76.

[1] Яковлев Р Политика безопасности // Закон. 2012. № 4. С. 76.

[2] Эфиров С.А. Современный терроризм как фактор социальной дезинтеграции // Терроризм: современные аспекты. Сборник научных статей. М.: Академия управления МВД России. 2013. С. 76.

[3] Никифоров Е. Террористический акт // Человек и закон. 2014. № 2. С. 9.

[4] Мюнклер Х. Терроризм сегодня // Иностранная литература. 2013. № 9. С. 218.

[5] Яковлев Р Политика безопасности // Закон. 2012. № 4. С. 76.

[6] Мюнклер Х. Терроризм сегодня // Иностранная литература. 2013. № 9. С. 218.

[7] Кривошеин А. Терроризм на рубеже тысячелетия // Право и закон. 2014. № 1. С. 24.

[8] Емельянов В.П. Терроризм. М.: МЦИП, 2013. С. 65.

[9] Адельханян Р. Современный терроризм // Законность. 2013. № 11. С. 33.

[10] Даниленко М. Терроризм – понятие и явление // Законность. 2014. № 2. С. 119.