Основные направления деятельности органов власти в системе государственного управления

Управляющее воздействие государства носит сложный характер, охватывая экономическую, социальную, культурную, административно-политическую сферы жизнедеятельности. Оно отражает как уровень познания государством социально-экономических закономерностей, так и сущность политического устройства государства, является самым ярким индикатором степени и способов вмешательства государства в общественные отношения. Для развитых стран характерно более или менее четкое разграничение между гражданским обществом, производственно-хозяйственной, или экономической и политической системами, каждая из которых имеет свои особые прерогативы и функции.

В рамках управления экономикой государство формирует и реализует фискальную и монетарную политики, политику в области внешней торговли, распределения доходов, а также промышленную, аграрную, инновационную политику и др. Государственное влияние на экономику осуществляется через государственный сектор экономики и посредством воздействия на функционирование частного сектора экономики разнообразными экономическими инструментами: административно-правовые инструменты, фискальная система, кредитно-денежная система, государственная собственность и государственный заказ.

Управление экономикой и управление собственностью разделены в предметном и функциональном планах. Так, федеральной собственностью управляют федеральные органы, собственностью субъектов РФ – региональные органы, муниципальной собственностью (она не является государственной) – органы муниципальных образований. В функциональном плане управление экономикой связано с деятельностью различных структур органов власти и органов местного самоуправления в сфере промышленности, сельского хозяйства, ЖКХ и др.

Основной способ государственного управления экономикой является принятие законов. Правительство РФ вносит в Государственную Думу РФ основные законопроекты экономического характера, а также утверждает положения о большинстве ведомств, в том числе экономических (тех, руководители которых не входят в состав Правительства). Соответствующие министерства и ведомства занимаются оперативным управлением подчиненными им предприятиями и учреждениями, регулируют деятельность в соответствующей сфере иногда независимо от подчиненности (например, устанавливают правила производства некоторых товаров, нормы труда).

Органы управления субъекта федерации – отделы и управления соответствующих министерств на местах – участвуют в управлении экономикой данного региона, но только в отношении подчиненных им объектов или только в функциональном плане. В государственном управлении экономикой могут участвовать органы муниципальных образований, если им предоставлены определенные государственные полномочия (с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств).

В соответствии со ст. 7 Конституции РФ, Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Социальная сфера – сфера общественной жизни, в рамках которой удовлетворяются прямые жизненные потребности членов общества, происходит взаимодействие различных общностей людей. Хозяйственный механизм социальной сферы – механизм реализации социальных гарантий важнейших прав человека, социальной защиты населения. Социальная политика государства затрагивает такие направления как уровень и качество жизни (распределение социальной помощи, безработица, миграционная политика, занятость и т. д.), социальное партнёрство, системы образования и здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионную систему, работу с молодёжью.

Государственное управление в социальной сфере осуществляют высшие федеральные органы исполнительной власти, субъекты Федерации, а также структурные территориальные подразделения на межотраслевой и отраслевой основе. Так, законодательный (представительный) орган принимает нормативно-правовые акты, направленные на регулирование социальных отношений (например, об установлении минимального размера оплаты труда, о пенсионное обеспечении, здравоохранении, образовании и др.) Социальными вопросами также занимаются федеральные министерства и ведомства, т.е. они находятся в сфере полномочий Президента и Правительства РФ. Что касается разделения полномочий между федеральными центром и регионами, то управление социальной сферой находится в совместном ведении Федерации и её субъектов, а также существенное место в этом вопросе занимают органы местного самоуправления.

Важной особенностью сферы социального регулирования является то, что в ней преобладают учреждения (а в экономической сфере – предприятия), и понятие эффективности функционирования данной сферы существенно трансформируется по сравнению с управлением в экономической сфере. Инструментами государственного управления социальной сферы являются система социального страхования; система пенсионного обеспечения; система выплаты пособий и компенсаций, система социального обслуживания пожилых граждан финансовая политика государства, а также фискальная политика.

Специфика государственного управления в сфере культуры, обусловлена тем, что культура имеет как духовно-интеллектуальное выражение, так и материально-вещественное (музеи, библиотеки, архитектура, театры и др.). Безусловно, материальное проявления культурной сферы проще поддается государственному воздействию. Что касается духовно-интеллектуального проявления культурной сферы, то здесь роль государства сводится в основном к созданию благоприятных условий для творчества и интеллектуального труда, поддержке прогрессивных направлений, охране культурных ценностей.

Вместе с тем, реализуя нормы Конституции РФ, в соответствии с законами государственные органы вправе принимать меры по запрету псевдокультурных, деструктивных направлений, против пропаганды, направленной на подрыв общечеловеческих ценностей, разрушающих духовный мир, здоровье, нравственность людей, пропаганды терроризма. Конституция РФ запрещает разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В части материально-вещественного выражения культурной сферы государство берет на себя заботу за памятниками истории и культуры, художественной литературой, кинематографией, музыкальным искусством, архитектурой, художественными народными промыслами и ремеслами, телевидением и радио в части создания и распространения культурных ценностей, эстетического воспитания и др.

Федеральным органом, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия, является Министерство культуры РФ. Министерство призвано обеспечивать условия доступа к культурным ценностям, определять приоритеты деятельности в сфере культуры, содействовать развитию национальных культур народов России, разрабатывать меры по предупреждению незаконного вывоза из страны и ввоза культурных ценностей. Также непосредственное управление сферой культуры осуществляется Министерством связи и массовых коммуникаций, Министерством образования и науки и др. Все они действуют в тесном сотрудничестве с общественными объединениями – союзами писателей, журналистов, художников и др. Эти союзы также выполняют ряд управленческих функций, предоставляемые государством. Важной особенностью управления сферы культуры является осуществление управленческих (по существу, государственных) полномочий общественными объединениями.

Важнейшую роль в развитии культуры и духовной сферы жизни общества играют средства массовой информации. Законодательство РФ устанавливает свободу информации, запрещает цензуру, не допускает наложения запрета на распространение сообщений и их отдельных частей. Вместе с тем государственные средства массовой информации обязаны публиковать официальные сообщения федеральных органов государственной власти, а средства массовой информации субъектов – их акты (на негосударственные органы эта обязанность не распространяется).

Государственное управление в административно-политической сфере включает в себя такие области как: оборона, государственная безопасность, иностранные дела, внутренние дела, чрезвычайные ситуации, юстиция, надзор за законностью (деятельность прокуратуры). Большинство полномочий в данных областях относятся к исключительному ведению Федерации, в этой связи непосредственное управление в данной сфере осуществляется преимущественно (или исключительно) федеральными органами (министерствами и ведомствами) через свои управления и отделы в субъектах РФ. Большая часть административно-политических министерств и ведомств подчинены Президенту РФ, а Правительство РФ выполняет в их отношении лишь координирующую роль. Государственное управление в области обороны предполагает меры по повседневному обеспечению защиты страны, использование вооруженных сил в случае агрессии против страны, а также выполнение задач, вытекающих из Устава ООН.

Управление в области обороны осуществляется только федеральными государственными органами, это исключительная компетенция РФ. Президент РФ наделен существенным кругом полномочий в данной сфере и является Верховным Главнокомандующим. Важное значение в данной сфере имеет обеспечение государственной безопасности. Под государственной (национальной) безопасностью подразумевается защищенность жизненных интересов личности, в том числе прав и свобод, общества (его материальных и духовных ценностей), государства (суверенитета, территориальной целостности и др.). Управление в области безопасности в России также относится к ведению Федерации.

Управление иностранными делами является не менее важной частью государственного управления в административно-политической сфере. Внешнеполитическая деятельность имеет своей целью выражение государственных интересов, выход на мировые рынки, создание различных форм интеграции с другими государствами и международными организациями в деле защиты миропорядка, защиту прав и законных интересов граждан государства, находящихся за границей, поддержки соотечественников, проживающих в других странах.

Согласно Конституции РФ, основные направления внешней политики государства определяет Президент РФ, а меры по осуществлению внешней политики РФ обеспечивает Правительство РФ. Высший исполнительный орган, осуществляющий государственное управление непосредственно в области международных отношений – Министерство иностранных дел РФ. Соответствующий министр ведет переговоры с официальными представителями иностранных государств, международных организаций от имени Президента и Правительства РФ, подписывает международные документы.

Система государственного стратегического планирования, программирования и прогнозирования

Наличие эффективно функционирующей системы государственного стратегического управления является важнейшим фактором обеспечения конкурентоспособности национальной и региональных экономик в современных условиях.

Формирование государственной системы стратегического управления обусловлено необходимостью:

- определять долгосрочные приоритеты социально-экономического развития государства и регионов, позволяющих субъектам экономических отношений снизить риски, в том числе при принятии долгосрочных решений;

- конкретизировать долгосрочные цели в комплекс средне- и краткосрочных задач;

- согласовывать планируемые действия, требующие значительных затрат (масштабные проекты в различных сферах жизнедеятельности);

- увязать принимаемые в процессе государственного стратегического управления решения с бюджетными ограничениями (как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу).

Система государственного стратегического планирования представляет собой совокупность взаимоувязанных документов стратегического планирования, в которых представлены приоритеты социально-экономического развития РФ, элементы нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процесса стратегического планирования, участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.

В настоящее время сфера государственного программирования и прогнозирования регулируется 115-ФЗ от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Министерство экономического развития разработало проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании». Основной идеей проекта является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития РФ, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Согласно Проекту Закона, государственное стратегическое планирование (процесс государственного стратегического планирования) – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и иных участников процесса государственного стратегического планирования по прогнозированию социально-экономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на повышение уровня социально-экономического развития РФ, рост благосостояния граждан и обеспечение национальной безопасности;

Прогнозирование социально-экономического развития – деятельность по разработке научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития РФ и субъектов РФ, определению параметров социально-экономического развития РФ, достижение которых обеспечивает реализацию целей социально-экономического развития РФ и приоритетов социально-экономической политики.

Программно-целевое планирование – деятельность, направленная на определение целей социально-экономического развития РФ, приоритетов социально-экономической политики, а также формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение указанных целей и приоритетов.

Документ государственного стратегического планирования – документ, разрабатываемый, рассматриваемый и утверждаемый органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами.

Данным законопроектом введено понятие «стратегический контроль», предусматривающий организацию деятельности по мониторингу социально-экономического развития РФ и оценке в соответствии с принципами системы государственного стратегического планирования процесса государственного прогнозирования и программно-целевого планирования, документов государственного стратегического планирования, а также реализации положений документов государственного стратегического планирования;

В проекте нового Закона среднесрочный период (перспектива) определён как период, следующий за текущим годом, продолжительностью от 3 до 6 лет включительно, а долгосрочный период (перспектива) – период, продолжительностью более 6 лет.

Государственное стратегическое планирование базируется на принципах: единства и целостности; внутренней сбалансированности; результативности и эффективности функционирования; самостоятельности выбора путей решения задач; ответственности участников процесса государственного стратегического планирования; прозрачности (открытости); достоверности и реалистичности; финансовой обеспеченности.

Полномочия органов государственной власти в сфере стратегического планирования представлены в табл. 5.

Таблица. 5. Участники процесса стратегического планирования и их полномочия

Параметр	Российская Федерация	Субъект федерации
Полномочия в сфере государственного стратегического планирования	- установление общих принципов организации и функционирования системы государственного стратегического планирования; - установление порядка осуществления процесса государственного стратегического планирования; - определение целей социально-экономического развития РФ и приоритетов социально-экономической политики, а также способов и источников финансирования достижения целей; - ·формирование комплексов мероприятий, направленных на достижение приоритетов и целей социально-экономического развития РФ, с указанием объемов и источников их финансирования; - установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, порядка их разработки и корректировки, рассмотрения и утверждения; - установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере государственного стратегического планирования; - разработка и рассмотрение проектов документов государственного стратегического планирования, утверждение документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне; - методическое обеспечение разработки документов государственного стратегического планирования; - стратегический контроль социально-экономического развития РФ	- определение целей социально-экономического развития субъекта РФ и приоритетов социально-экономической политики субъекта РФ, а также способов их достижения; - организация процесса разработки документов государственного стратегического планирования субъектов РФ; - установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ, - разработка и рассмотрение проектов документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ, их утверждение; - стратегический контроль социально-экономического развития субъекта РФ иные полномочия в области государственного стратегического планирования, отнесенные Конституцией РФ, Федеральным законом, к полномочиям субъектов РФ.
Документы государственного стратегического планирования	- прогноз научно-технологического развития РФ на долгосрочный период; - прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; - концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ; - долгосрочная бюджетная стратегия РФ; - отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период; - стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий; - государственные программы РФ; - государственная программа вооружения РФ; - схемы территориального планирования РФ; - федеральные целевые программы; - основные направления деятельности Правительства РФ на среднесрочный период; - прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период; - иные документы, соответствующие требованиям, установленным нормативными правовыми актами.	- стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу; - государственные программы субъекта РФ; - схема территориального планирования субъекта РФ; - прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период; - программа социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период; - иные документы,
Участники процесса государственного стратегического планирования	- Президент РФ; - Счетная палата РФ; - Правительство РФ; - федеральные органы исполнительной власти; - общественные и научные организации, субъекты естественных монополий, государственные корпорации	- высшее должностное лицо субъекта РФ; - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; - высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; - исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; - иные органы государственной власти субъекта РФ, общественные, научные и иные организации

Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является программно-целевой принцип организации их деятельности.

К документам, разрабатываемым в процессе программно-целевого планирования, относятся: концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ; долгосрочная бюджетная стратегия РФ; отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период; стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий; государственные программы РФ; государственная программа вооружения РФ; федеральные целевые программы; основные направления деятельности Правительства РФ на среднесрочный период; стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу; программа социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период; государственные программы субъекта РФ.

В соответствии с законопроектом, государственной программой Российской Федерации является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственная программа РФ включает федеральные целевые программы, реализуемые в соответствующей сфере, и подпрограммы, содержащие ведомственные целевые программы и конкретные мероприятия органов государственной власти, направленные на решение задач государственной программы, и утверждается Правительством РФ.

Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:

- формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

- определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

- установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

- охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и большей части бюджетных ассигнований, а также интеграция регулятивных и финансовых инструментов для достижения целей государственных программ;

- наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

- проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы.

На федеральном уровне система государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года и иных стратегических документов, утвержденных Президентом РФ и Правительством РФ.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ – документ, определяющий систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях социально-экономического развития РФ, внешних и внутренних условиях социально-экономического развития РФ и задачах, которые необходимо решить для достижения поставленных целей.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ содержит:

- оценку текущей социально-экономической ситуации, степени достижения целей социально-экономического развития РФ;

- прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период;

- определение целей социально-экономического развития РФ и целевых показателей в долгосрочной перспективе, а также условий, факторов, ограничений и рисков их достижения;

- определение приоритетов социально-экономической политики и задач, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития РФ;

- определение основных тенденций, приоритетов и задач экономики в долгосрочной перспективе в сферах развития человеческого потенциала, внедрения инноваций, модернизации экономики, развития экономических институтов, развития финансово-бюджетных систем, развития национальной конкурентоспособности, внешнеэкономической политики, территориального развития;

- оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ;

- оценку позиций РФ в мировой экономике и их изменения в долгосрочной перспективе.

В Концепции сформулированы: основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода; стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы; формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества; цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике; цели и приоритеты внешнеэкономической политики; параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.

Первоочерёдным условием успешной разработки и реализации стратегии государства является создание ориентированной на перспективу системы прогнозной работы, охватывающей сферы социо – демографического, экономического, инновационно – технологического, экологического, территориального и внешнеэкономического развития страны.

Государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ – система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного хозяйствования. (ФЗ-115). Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах и включают в себя количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации. Основу их составляет система демографических, социальных, научно-технических, экологических, внешнеэкономических, а также отраслевых, региональных и др. прогнозов отдельных сфер деятельности.

По функциональному признаку (направлениям прогнозирования) прогнозы подразделяются на два типа поисковые и нормативные. Поисковый (исследовательский, трендовый, генетический) прогноз отвечает на вопрос "Каким будет состояние объекта при сохранении существующих условий и тенденций?" Например, прогнозы урожайности сельскохозяйственных культур, число браков и разводов в обществе и др.

Нормативный прогноз (программный, целевой) выполняется с целью определения путей и сроком достижения возможных состояний объекта прогнозирования в будущем, принимаемых в качестве цели. Например, динамика потребления мясопродуктов населением при имеющихся физиологических нормах потребления.

В соответствии с Федеральным Законом от 20 июля 1995г. №115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ " Правительство РФ обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения РФ, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов в целом по РФ, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам.

Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

К документам, разрабатываемым в процессе прогнозирования, относятся: прогноз научно-технологического развития РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период; прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период.

В настоящее время в соответствии с 115-ФЗ: прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период; прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется; прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно.

Предлагаемый законопроектом подход к формированию системы государственного стратегического планирования базируется на опыте и достижениях отечественной и мировой практики, включает в себя инструменты государственного стратегического планирования, применяемые в настоящее время в РФ и за рубежом.

Последствиями реализации предлагаемого в законопроекте подхода к формированию системы государственного стратегического планирования могут стать:

- создание условий для достижения целей социально-экономического развития РФ в соответствии с долгосрочными и среднесрочными приоритетами государственной политики;

- повышение эффективности использования имеющихся ресурсов в рамках достижения целей;

- увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов государственной власти;

- повышение исполнительской дисциплины в связи с введением обоснованных и объективных критериев оценки деятельности участников процесса государственного стратегического планирования.