Административно-территориальное устройство Российской империи. Губернские реформы Петра I в 1708 г. И Екатерины II в 1775 г.

К моменту прихода к власти Петра I и завершения московского периода русской истории система административно-территориального деления сложилась достаточно хаотически. Задачи создания регулярного государства, бюрократического государства требовали упорядочения в том числе и административно-территориального деления.

Уездная система не устраивала Петра I тем, что, во-первых, уездов было слишком много (к началу его правления уже более 300), а это делало малоуправляемой всю систему управления, и, во-вторых, уезды слишком отличались друг от друга численностью и плотностью населения, размерами территории, уровнем доходов, ролью в государстве.

Первой попыткой кардинальных административных реформ была губернская реформа, которая традиционно датируется 1708 г. На деле губернская реформа была далеко не одномоментным актом. Первый подход к реформе был сделан уже в самом начале XVIII в., когда на вновь завоеванных территориях еще до создания губерний в виде эксперимента были образованы особые военно-административные округа (Азовский в 1701 г. и Ингерманландия в 1703 г.).[1] Опыт был признан удачным, и в декабре 1708 г. последовал именной указ о расписании городов по 8 губерниям. В итоге в 1708-10 гг. страна была разделена на 8 губерний, далеко не одинаковых по размеру и численности населения (Петербургская, Архангелогородская, Смоленская, Московская, Казанская, Киевская, Азовская и Сибирская).

Однако, при всей прогрессивности и неотложности территориальных преобразований, уже вскоре после создания губерний выявились их коренные недостатки. Прежде всего, бросается в глаза, что, как и в большинстве петровских преобразований, здесь очень заметна военная составляющая. Реформа должна была решить сиюминутные потребности военных действий, способствовать лучшей организации набора в армию. Поэтому губернии первоначально возникли как своего рода военные округа, и лишь впоследствии они переросли уровень военных округов и превратились в гражданскую (точнее говоря, военно-гражданскую) администрацию.

Кроме того, если уездов было слишком много, то губерний, наоборот – слишком мало. Это привело к тому, что губернские начальники должны были управлять огромными территориями (Сибирская губерния занимала весь регион Сибири, Казанская – территорию от Волги до Урала, и т.д.) с крайне слабым развитием дорожной сети, что на практике приводило к фактической неуправляемости территорий. Некоторые губернии при своем создании имели скорее пропагандистское либо военно-стратегическое значение (такие, как Азовская, Ингерманландская, возникшие на вновь завоеванных землях), и по своему экономическому, демографическому потенциалу значительно отставали от центральных губерний.

Следствием того, что первый вариант территориальной реформы был очевидно «сырым», неотработанным, стали дальнейшие попытки совершенствования системы административно-территориального деления. Едва возникнув, новое территориальное деление стало подвергаться постоянным переделкам, и в первое десятилетие своего существования губернская система отличалась крайней нестабильностью. В 1713-19 гг. появилось еще 4 губернии: Нижегородская, Астраханская, Рижская, Ревельская, причем Нижегородская губерния упразднялась и воссоздавалась дважды. Была упразднена также и Смоленская губерния, а ее земли разделены между Рижской и Московской губерниями; Азовская же губерния в результате потери Азова переименована в Воронежскую[2].

Губернии первоначально делились на уезды с комендантом во главе, но губернская канцелярия явно не справлялась со множеством уездов, и поэтому начали вводиться новые промежуточные административные единицы, причем на частоте преобразований явно сказывалась импровизационность в их проведении: вначале, «в период с 1710 по 1715 гг. такими единицами являлись обер-комендант-провинции, в основу которых был положен принцип приписки второстепенных городов, где правили коменданты, к главному городу, где находился обер-комендант. Однако общего указа о введении этого деления не было, и обер-комендант-провинция не стала повсеместным явлением»[3]. Затем, в 1715 г., губернии были разделены на доли во главе с ландратами (советниками), причем деление было произведено механически, исходя исключительно из удобства налогообложения – размер доли «определялся из того соображения, чтобы каждая доля содержала 5536 дворов (считалось, что в России общее число дворов 812 тысяч, что было выведено по переписным книгам 1678 года) … Петр из чисто тягловой единицы превратил долю в единицу административную»[4]. И, наконец, в 1719 г. вновь были введены провинции, но уже на всей территории страны, во главе с генерал-губернатором или губернатором (возглавлявшими одновременно губернию и ее центральную провинцию), вице-губернатором, обер-комендантом или воеводой (симптоматична эта противоречивость в наименованиях должности начальника провинции). Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Дистрикты вводились вместо уездов и, как правило, не совпадали с ними в границах.

Таким образом, по мере осуществления реформы приходило осознание того, что губернии слишком крупны, и этот недостаток преодолевался двумя путями: разукрупнением губерний и их делением на более мелкие единицы. Итогом такой лихорадочной активности стало создание совершенно новой территориальной структуры, редко в чем совпадающей с прежними границами территориальных образований.

Мероприятия 1719 г. получили общепринятое наименование второй губернской реформы. Губернаторы всех 11 губерний имели теперь реальную власть лишь в губернском городе или одноименной провинции. Круг полномочий воеводы, в свою очередь, увеличился: он приобрел финансовые, военно-хозяйственные, полицейские, торговые и многие другие функции. Поначалу воеводам подчинялись города и городские магистры. Но с 1721 г. магистры подчинялись только главному магистрату, и городское население было исключено из ведения воевод. Впрочем, неоднократные (с 1699 г.) попытки насадить в городах самоуправление оказались малоудачны как в силу неготовности общества, так и из-за порочности самого принципа бесплатной общественной службы, когда такая служба воспринимается не как право, а как тяжелая повинность.

После смерти Петра I система территориального управления продолжала трансформироваться. И если губернско-провинциальная система осталась практически без изменений, то значительно бóльшим изменениям была подвергнута система местных учреждений. В 1727 г. была, в сущности, ликвидирована петровская система местных учреждений, а воевода получил фактически единоличную власть. Перестройка 1727 г. установила строгую последовательность подчинения: уездный воевода зависел только от провинциального воеводы, а последний подчинялся только воеводе губернскому. Это была уже более строгая иерархия. Центром административно-территориальной структуры, основной ячейкой на местах после 1727 г. стала губерния. Губернатор теперь имел очень веские полномочия, вплоть до права утверждения смертных приговоров.

Число губерний продолжало понемногу увеличиваться: в 1727 г. были образованы Белгородская и Новгородская губернии, в 1744 г. – Выборгская и Оренбургская, в 1764 г. – Иркутская, Новороссийская, Малороссийская, в 1765 г. – Слободско-Украинская, в 1772 г. – Могилевская и Псковская, наконец, в 1775 г. была образована новая Азовская губерния, а земли войска Донского получили особый статус[5]. Таким образом, к моменту начала новой губернской реформы число губерний уже увеличилось до 23; провинций же было 65, уездов – 276.

Коренные преобразования в территориальном управлении были произведены при Екатерине II. Печальный опыт торопливости, проявленной при проведении петровской реформы, был учтен, поэтому осуществление преобразований растянулось на десятилетие, с 1775 до 1785 г. Губернская реформа Екатерины II стала крупнейшим шагом вперед в развитии четкой и осмысленной структуры управления территориями. Сильнейшими сторонами екатерининской реформы были:

а) учет объективных факторов при формировании губерний;

б) поощрение децентрализации управления, передача полномочий из центра на места;

в) поощрение местного самоуправления;

г) создание зачатков гражданского общества, контроль общества за территориальным управлением.

Непосредственным толчком к реформе зачастую называют восстание Е. Пугачева 1773-74 гг., выявившее, помимо всего прочего, и неэффективность местного управления в России: «губернское деление России было произведено после пугачевщины и было приспособлено к тому, чтобы власти легче и удобней было бороться с крестьянскими восстаниями»[6]. Однако справедливости ради следует заметить, что представления о необходимости преобразований в сфере территориального управления сформировались у Екатерины II уже в начале 1760-х гг.

При формировании новых губерний во главу угла был поставлен принцип примерного равенства в численности населения (воспринимавшегося, прежде всего, естественно, как налогоплательщики). Екатерина II установила примерные размеры губерний от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, а уездов – 20-30 тыс., с неизбежными отклонениями в северных и восточных районах в сторону уменьшения населенности.

Вторым по важности критерием выступало развитие путей сообщения. Необходимо было иметь прямые дороги, во-первых, из столицы в губернские центры, а во-вторых, из губернских центров – в уездные, чтобы можно было достаточно быстро отмобилизовать войска в случае войны или мятежа. Как указывал уже в советское время М.Ф. Владимирский, «тогдашнее деление было приспособлено к путям сообщения и к численности населения. Каждый управитель должен был иметь нужное число людей и команду, передвигаемых по путям сообщения, и управлять таким числом жителей, с которыми он мог справиться из единого центра»[7].

Различные варианты устройства губерний и уездов рассматривались в комиссиях Сената под председательством императрицы. Новые губернии получились значительно мельче петровских, и фактически они заменили собой прежние провинции, ликвидированные согласно реформе; сходным было и количество новых губерний с бывшими провинциями: всего к 1785 г. насчитывалось 44 губернии, а к 1796 г. число губерний возросло до 51 (в отличие от 65 дореформенных провинций).

В итоге сложилось двухчленное административно-территориальное деление «губерния – уезд», с примерно одинаковым (вокруг десяти) количеством уездов на каждую губернию. Во главе уезда стоял капитан-исправник, а главным исполнительным органом был так называемый низший земский суд, который, вопреки названию, выполнял не судебные, а административные функции. Для выборов кандидатов на многочисленные должности на этом уровне управления собирались уездные дворянские собрания, руководимые уездным предводителем дворянства.

Немаловажно и то, что екатерининская реформа исходила из того, что во главе каждого уезда должен быть уездный город, чем в немалой степени подтолкнула образование новых городов, в значительной степени созданных волевым административным напором. Не случайно, что многие современные российские города имеют дату своего рождения вокруг 1780 г., когда осуществление губернской реформы спустилось на уездный уровень.

По реформе 1775 г. город стал самостоятельной административной единицей. Во главе города стоял городничий, которому принадлежала большая власть, но назначался городничий Сенатом из числа дворян. Основными учреждениями в городе были: городской магистрат и ратуша в посадах. Компетенция городового магистрата с городским головой во главе была аналогична компетенции уездного суда, а состав городового магистрата выбирался местным купечеством и мещанством. В 1789 г. были введены городские полицейские управы.

Теснейшим образом с губернской реформой были связаны и преобразования центральных учреждений. В отличие от большинства реформ, проводимых как предшественниками, так и преемниками Екатерины II, сильнейшей стороной ее преобразований была передача большинства функций управления из центра на места, и в связи с этим, с одной стороны, сокращение количества центральных коллегий, а с другой стороны – разрастание количества местных – губернских и уездных – учреждений. В целом губернская реформа подразумевала настолько значительную степень децентрализации государственного управления, что это позволило некоторым исследователям говорить даже о созданной Екатериной II федерации[8].

Общей тенденцией реформы было освобождение центральных учреждений от дел текущего управления и сосредоточение власти в руках императрицы. Система власти согласно реформе была сформирована таким образом, что реальные полномочия стягивались как на самый верх – к императрице (при этом лишались многих властных полномочий центральные учреждения империи), так и на места. Впервые перед органами местного управления была поставлена задача не только быть проводниками указов центральной власти, но и оказывать населению социальные услуги. Иначе говоря, государство впервые в истории России открыто взяло на себя социальные функции.

Безусловно, реформа Екатерина II не была свободна от недостатков. Принцип регулярности и упорядоченности, проводимый в жизнь с немецкой педантичностью, нередко возводился в абсолют. Требуя примерного соответствия губерний друг другу по территории и населению, Екатерина II зачастую включала в состав губернии земли, исторически не связанные между собой. Не принимались во внимание и этнические, конфессиональные особенности территорий.

Кроме того, губернские центры очень часто располагались эксцентрически. Изучая карту административно-территориального деления Российской империи, мы увидим, например, что Новгород располагался на самой западной границе подведомственной ему губернии, но вместе с тем управлял уездами (в частности, Череповецким), расположенными возле самой Вологды. В свою очередь, Вологда, не контролируя западные окрестности, простирала свои владения вплоть до Уральских гор на востоке. Классическим образцом неудачного территориального размежевания стала Тамбовская губерния с крайне изрезанными и изломанными границами, растянутыми с юго-запада на северо-восток почти на 500 км вплоть до сегодняшних Нижегородских земель (Дивеево).

Первой попыткой кардинальных административных реформ была губернская реформа 1708-1710 гг. Страна была разделена на 8 губерний, далеко не одинаковых по размеру территории (Петербургская, Архангелогородская, Смоленская, Московская, Казанская, Киевская, Азовская и Сибирская). Во главе губернии стояли генерал-губернаторы и губернаторы. Разумеется, должности губернаторов занимали особо доверенные лица из окружения царя. Глава губернии, сосредоточивший в своих руках высшие военные и гражданские функции, имел помощника (вице-губернатора), обер-ко-менданта (ведал военными делами), обер-комиссара и обер-провиантмейстера (денежные и хлебные сборы) и так называемого ландрихтера (ведал правосудием). Губернии первоначально делились на «уезды» с «комендантом» (т.е. по-старому воеводой) во главе. Однако губернская канцелярия явно не справлялась со множеством уездов, и поэтому вскоре введена была новая, как бы промежуточная административная единица - «провинция» во главе с обер-комендантом. В 1713-1714 гг. появилось еще 3 губернии (Нижегородская, Астраханская и Рижская). С 1715 г. губернии стали делиться на провинции (числом - 50), а провинции делились уже не на уезды, а «доли» во главе с ландратом (в каждой доле по 5536 дворов). Ландрат был лицом выборным от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции. Спустя некоторое время вместо «доль» появились «дистрикты», в каждом из которых теперь должно было быть 2 тыс. дворов. Заметим, что при проверке итогов первой ревизии военной администрацией появился еще один дистрикт - полковой, где размещался тот или иной полк, на содержание которого шли налоги данного дистрикта.

В провинции основными административными звеньями были комендант, камерир, организующий сбор налогов, и рентмейстер, возглавлявший местное казначейство (рентерею). В дистриктах земские комиссары в первую очередь отвечали за сбор налогов и выполняли полицейские функции.

Документом, определившим направление новой губернской реформы, стали “Учреждения для управления губерний Всероссийской империи“ (1775 г.).

Накануне реформы территория России разделялась на двадцать три губернии, шестьдесят шесть провинций и около ста восьмидесяти уездов. Проводимая реформа планировала осуществить разукрупнение губерний, их число было удвоено, через двадцать лет после ее начала число губерний достигло пятидесяти.

Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальнымI и полицейским делам.

В основу деления был положен чисто количественный критерий численность населения. На территории губернии проживало около четырехсот тысяч душ, на территории уезда — около тридцати тысяч душ.

Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения в статусе воевод проводились в 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались. Упразднялись провинции, как территориальные единицы.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и дна сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления — нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали два заседателя).

Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

В городах была учреждена должность городничего.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим на своей территории, если там, в данный момент отсутствовал монарх, мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с докладом к императору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.