Тема 3. Современные взгляды (концепции) на сущность

Государственно-административного управления.

Смена парадигм

• Концепция «нового государственного управления»

• Концепция демократического государственного управления

• Государственное управление и государственный менеджмент: общее и осо­бенное

• Выводы

Парадигма (от греч. рагао!е1§та) — пример, образец управления, наиболее общие, исходные и важные основы признанной на данном этапе теории управления, признанные в обществе принципы, совокуп­ность которых определяет концептуально-методологический подход к постановке и решению исследовательских и практических задач управления.

Смена парадигмы означает изменение принципов} способов дейст­вия и мышления, методов государственно-управляющего воздействия на общественные процессы и отношения, при этом не может отри­цаться сущность, природа административного управления как ведения государственных дел, решения общезначимых публичных вопросов, обеспечения функций государства.

Смена парадигмы всегда влечет изменение одних базовых поня­тий, редакцию других. Сегодня _, мы определяем исполнительную власть — как административное управление в демократическом пра­вовом государстве (юридически дефиниция не определена).

Какие новые концепции и термины появились для объяснения го­сударственно-административного управления новейшей истории?

3.1. Концепция «нового государственного управления»

В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-ад­министративного управления породила концепцию «нового государст­венного управления», отражающую новое понимание статуса, соци­альной роли государства и администраций в обществе. Выражается она понятием — «государственный менеджмент». Термин и новая мо­дель управления особенно заметны, показательны для Великобрита­нии (времени премьер-министра Маргарэт Тэтчер), Новой Зеландии, частично Австралии, США, Скандинавских стран и Германии на уровне земель (местных правительств). В чем суть новой парадигмы как нового способа мышления и действия в государственном управле­нии?

I. Власть стала трактоваться не как право и возможность, органы и должностные лица, правомочные оказывать публично-управляющее воздействие на общественные процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство — как рынок предоставления услуг; действия правительства — как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором); гражданин — как клиент.

2. Путем приватизации государственных предприятий М. Тэтчер установила новую модель разделения труда между государственным и частным сектором экономики. Приватизации подверглась и сфера жилищного строительства и коммунальных услуг, и сфера медицинского обслуживания и образования, транспорта (железные дороги и авиа), другие важнейшие сферы общественной жизни.

3. Были лишены привилегий государственные служащие.Сократились масштабы государственного аппарата.

4. Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены политических руководителей, стратегов управления, элиты, традиционно управлявших в обществе — «мандаринов» на «жестких управленцев», т. е. беспрекословных исполнителей в рамках законов, инструкций, не зависящих от политиков. В целом от старой администрации Уайтхолла и административного класса (чиновничест­ва, госаппарата) в Англии почти ничего не осталось.

5. «Новое государственное управление» означает также рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, кото­рым администрация предоставляет общественные услуги. В процессе всесторонней реорганизации созданы новые органы исполнительной власти — публичные службы, не зависимые от министров.

Все это, по мнению инициаторов новой модели государственного управления, которая повсеместно стала называться «государственным менеджментом», должно было создать идеальный тип рационального государства. Оправдала ли себя эта модель? В Великобритании «же­лезная леди» Тэтчер вынуждена была в конце 80-х уйти в отставку под давлением общественного мнения и проиграв на выборах со сво­ей партией консерваторов, а управление в стране сопровождается рас­согласованностью, как отмечают английские исследователи, снижени­ем уровня социального обеспечения граждан, прежде всего малоиму­щих.

К чему сводится критика государственного менеджмента («нового государственного управления»)? На Западе считают, что новый госу­дарственный менеджеризм достиг своего пика. Никто больше не гово­рит о таком «наилучшем пути».

1. Критикуется риторика и понятийный аппарат. Вряд ли можно найти другую реформу администрации, породившую искусственные фразы о конкуренции, предпринимательском духе, государственном менеджере, обслуживании и особенно о потребителях и клиентах.

Нужно понимать, что в современных обществах дифференцирова­ны политико-административная и экономическая системы. В одной присутствует гражданин политического сообщества — государства (или его местной общины), в другой — потребитель, фактический или потенциальный участник рыночного спроса.

Гражданин в своих отношениях с обществом, государством играет многие роли. Они могут дифференцироваться, различаться как роль:

• студента;

• налогоплательщика;

• объекта внимания правоохранительных органов (милиции,
ГАИ, таможенных служб, налоговой полиции и т. п.);

• получателя социальной помощи.

Оплачиваемый труд гражданина бюджетируется государством или он самостоятельный бизнесмен. Для каждой из этих ролей существу­ют специфические гражданские права и обязанности. Здесь все гражда­не равноправны, их права не зависят от финансового состояния каж­дого.

Другое дело — гражданин как элемент экономической системы. Здесь его возможности и получаемые услуги зависят от его финансо­вого состояния.

Таким образом, государственное управление — это деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в политико-адми­нистративной системе по предоставлению и обеспечению конституци­онно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставле­нию общественных услуг по принципу равноправия граждан.

Государственный менеджмент — это деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в экономической системе (сфере) по предоставлению общественных услуг гражданам по принципу ры­ночных отношений, оплаченных гражданином исходя из его финансо­вого состояния.

Термины «потребитель» и «услуги», широко используемые в ры­ночной экономике (государственном менеджменте), нельзя столь же широко использовать в государственном управлении, ибо трудно оп­ределить как услугу полицейский арест нарушителя порядка, призыв в армию, надзорно-контрольные отношения налоговой инспекции и т. д. — в сущности, все это акты суверенной власти государства и его связь при этом с механизмом обслуживания, предоставления ус­луг если и имеют место быть, то лишь во вторичном значении.

2. Причина отказа некоторых исследователей и практиков управ­ления от концепции государственного менеджеризма и в том, что принципы рынка и конкуренции далеко не всегда соответствуют за­просам потребителей (граждан) на предложение товаров (услуг) в го­сударственном секторе.

Свободный потребительский выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ус­луги (жилья, медицины, образования). Экономические рыночные ме­ханизмы управления должны совмещаться с государственным пере­распределением общественных доходов и услуг, оказанием государст­венной поддержки малоимущим, инвалидам, мало- и старовозрастным социальным группам, чтобы смягчить социальную дифференциацию граждан, социальную напряженность, выравнять «стартовые» возмож­ности развития людей. Экономическая политика государства может означать регулирование, а также сверх-, дерегулирование. Решающий фактор в том, чтобы политика регулирования была способна поддер­живать функционирование рынка. И этот тезис выводом имеет сле­дующее: политико-административная система не должна растворяться в экономической системе, государственное управление — в государст­венном менеджменте.

3. Существенной неудачей «нового государственного управления» является организация государственной службы не как единой системы государственного аппарата, а по фрагментарному рисунку. Админист­ративные службы делятся на сегменты бизнеса по признаку продук­ции или продуктовых групп. Но такая модель сегментации государст­венной службы не согласуется с практикой рационализации произ­водства, принципами согласованности, координации и интеграции экономики. В Англии, к примеру, рассогласованность служб и функ­ций государственного управления уже вызывает проблемы интеграции экономики (на уровне отраслей и территорий).

4; Государственный менеджеризм не стал идеальной моделью управления и потому, что не дал экономической эффективности, не помог преодолеть финансовый кризис. Не дал и не мог. Это можно видеть на примере диверсифицированного спектра видов деятельно­сти территориальной администрации (города, муниципального образо­вания). Муниципалитет может владеть жилым фондом, складским хо­зяйством, выставочными площадями, развлекательными парками, оте­лями, пекарнями, пивоваренными заводами, винными погребами и фабриками по производству соли; он может заниматься энергоснаб­жением, местным пассажирским транспортом, водоснабжением и ка­нализацией, утилизацией отходов; он может управлять вечерними школами для взрослых, музеями и театрами, а также больницами, до­мами для престарелых и бюро семейной помощи; он может прило­жить руку к местным телекоммуникациям, к организации городских рынков и т. д. Сфера муниципального менеджмента обширна.

Но эта же самая муниципальная администрация будет иметь в своем составе налоговую службу, службу регистрации жителей, со­циального обеспечения, общественного здравоохранения, бюро стати­стики населения, школьную администрацию, совет городского планирования, администрацию городского строительства и т. д. с широким спектром соответствующих общественных функций. И для этой сфе­ры муниципалитета будет невозможно измерять все его подразделения с помощью единых экономических стандартов и норм. Следователь­но, политика управления должна оставаться открытой по отношению к многообразным общественным функциям и другим видам админи­стративной деятельности.

Эффективность деятельности администрации территории измеря­ется социальными (не всегда количественными) показателями, степе­нью соответствия предоставляемых услуг и товаров в государственном секторе, общественным запросам и .потребностям, повышением каче­ства жизни населения данной территории. Порядок начинают ценить, когда он исчезает.

Вывод: нерешенной проблемой в рамках парадигмы «нового госу­дарственного управления» (государственного менеджмента) осталась задача (знаем, что делать, но не знаем как) создать адекватные регу­лирующие связи между политическими, правовыми и экономически­ми механизмами управления. Другими словами: как интегрировать в целостную систему государственного управления ее политико-адми­нистративную, правовую и экономическую системы (подсистемы). Ре­шение этой проблемы ведется в различных странах и в России в том числе.