Тема 4. Государственное управление как система

План:

1. Принципы ГУ

2. Субъекты и объекты ГУ

3. Методы ГУ

Вопрос

1) Принцип – основное положение, предпосылка.

Классификация принципов гос. управления:

1. Общие принципы. Относятся ко всей системе ГУ и характеризуют ее состояние в целом

2. Частные принципы. Характеризуют отдельные отрасли и подсистемы

3. Технологические принципы. Отражают закономерности применения управленческих технологий в гос. управлении.

Общие принципы гос. управления:

1.Принцип системности. Необходимо использовать системный подход при построении, совершенствовании и анализе гос. управления. К семинару подготовить самостоятельно.

2. Принцип объективности. Управление будет эффективным только тогда, когда оно учитывает объективные закономерности.

Государственное управление зависит от:

· характера общественных отношений, сложившихся в обществе

· исторического периода, целей и приоритетов, стоящих перед обществом

· культурных особенностей

· наличия средств и ресурсов

· объективных возможностей самого управления:

1. не все объекты управляемы, особенно в ограниченном временном отрезке

2. структура самого государственного аппарата может ограничивать возможность управляющего воздействия

3. управление имеет свои внутренние закономерности, нарушение которых приводит к потере управляемости

3. Принцип законности. Вся деятельность по ГУ должна соответствовать букве закона.

Ø Правовая упорядоченность. Само ГУ должно иметь развитую законодательную основу. Должны быть нормативные акты, регламентирующие как деятельность отдельных структур, так и государственное управление в целом (цели, функции, принципы, полномочия)

Ø Государственное управление в принимаемых решениях и мероприятиях должно основываться на действующем законодательстве.

4. Принцип публичности. Доступность гос. управления для граждан /выборность некоторых органов ГУ, возможность участвовать в деятельности этих органов, равный доступ для граждан при поступлении на должность в гос. орган/. Открытость функционирования органов гос. управления /информация в СМИ, Интернете, электронное правительство/. Судебный контроль за деятельностью органов ГУ.

5. Соблюдение принципа разделения властей.

Вопрос

Технологические принципы гос. управления:

1. Согласованность целей управления. Цели более «низкого» уровня должны соответствовать целям более высокого уровня. «Низкий» уровень – по срокам /краткосрочные соответствуют долгосрочным/, по уровню субъекта, выдвигающего цели /цели сформированные на более низких ступенях иерархии должны соответствовать целям на более высоких ступенях/.

2. Принцип обратной связи. Государственное управление должно включать процедуру контроля.

3. Принцип иерархичности. Соподчиненность структур государственного управления. Особенностью реализации этого принципа является то, что возникает многослойная иерархия, связанная с разделением государственного и муниципального управления.

4. Принцип дифференциации и фиксирования функций. Вся деятельность по управлению государством должна быть разделена на внутренние однородные направления (функции). Каждая функция должна быть отнесена к компетенции какого-либо органа и должностного лица.

5. Принцип совместимости функций. Во-первых, близкие по содержанию управленческие функции по управлению одним объектом должны быть отнесены к компетенции одного органа. Во-вторых, функции разных органов не должны противоречить и дублировать друг друга.

6. Принцип концентрации. Управленческому органу, его подразделению, должностным лицам должны быть предоставлены такие функции, ресурсы и полномочия, чтобы он был в состоянии самостоятельно выполнить возложенную на него миссию.

7. Принцип единства субъекта государственного управления. Все государственные структуры должны действовать согласованно как часть единого субъекта.

8. Территориально-отраслевой принцип. Отражает зависимость управленческих структур от структуры объекта управления. Государственное управление делится по отраслям и управление отраслями должно учитывать административно-территориальное деление.

9. Принцип соответствия прав и обязанностей.

10. Принцип плановости. Управление государством должно строится не спонтанно, а на основе планов и программ. (подготовить примеры государственных программ)

11. Принцип делегирования полномочий. Для того чтобы нижестоящие структуры могли выполнять возложенные на них функции им должны передаваться полномочия «сверху». Делегируются полномочия, а ответственность остается у вышестоящих структурах.

12. Принцип стимулирования. Стимулы должны правильно воздействовать на поведение, направляя его к нужным для государства целям. (привести примеры моральных и материальных стимулов в России)

13. Принцип сочетания централизации и децентрализации. Необходимо эффективно распределять функции и полномочия между уровнями государственного аппарата для оптимального сочетания общегосударственных и местных интересов.

14. Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности. Зависит от объекта управления. При управлении отдельной отраслью, как правило, целесообразнее единоначалие. Пример отраслевого управления – коллегиальность. Сочетание единоначалия и коллегиальности может выражаться в форме создания коллегий (коллективные совещательные органы при какой-либо структуре).

2) В государственном управлении управляющей системой является государство.

Основные подходы к пониманию государства:

1. Теологический. Государство как форма власти, имеющей божественное происхождение.

2. Классический. Власть, территория и население. В настоящее время придерживаются западные политологи и специалисты по международному праву.

3. Юридический. Государство – специфический субъект, порождающй нормы права.

4. Социологический. Государство – способ осуществления интересов отдельных социальных групп.

Государство можно понимать как форму организации общества, а также как государственный аппарат.

Признака государства:

1. Государство – одна из ступеней эволюции социальной жизни.

2. Территориальная организация. Она объединяет людей, проживающих на единой территории. Это создает предпосылки для того, чтобы государство было нейтральной структурой, выражающей интересы всех граждан в равной степени.

3. Государство – политическая организация. Социальное неравенство приводит к тому, что разные социальные группы имеют разный доступ к публичной власти. В современной науке государству приписывается роль социально-политического арбитра – обеспечивает сочетание интересов разных групп при решении общезначимых вопросов.

4. Государство обладает публичной суверенной властью, она имеет высшую силу на всех территории и обеспечивает независимость государства по отношению к другим государствам. Государственная власть по отношению к публичной власти субъектов федерации и муниципальных образований, патриархальной и корпоративной власти должна быть независима.

5. Государство обеспечивает выполнение общих для всех членов территориального коллектива дел: безопасность от внешних врагов, общественный порядок, коммуникации, защита населения от стихийных бедствий.

6. Выражает общую волю членов общества, предавая этим решениям, общеобязательный характер в форме юридических норм, может применять легитимное принуждение.

7. Для осуществления общих дел государство создает специальную систему органов.

Государство – территориальная, публичная, властная, легитимная, политическая организация общества, обладающая суверенитетом и специализированным аппаратом для обеспечения целенаправленного развития общества.

Общие функции государства:

1. Поддержание общественного порядка и внутренней безопасности

2. Защита от внешних врагов и обеспечение территориальной целостности

3. Обеспечение самодостаточного, саморегулирующего и самовоспроизводящегося функционирования общества

Объект государственного управления – отдельные компоненты общества, которые имеют непосредственное значение для решения общих дел территориального публичного коллектива.

Вопрос

3) МЕТОДЫ ГОСУПРАВЛЕНИЯ

Типология методов госуправления:

1. На основе властной мотивации

2. На основе материальной мотивации

3. На основе моральной мотивации

На основе властной мотивации выделяют следующие группы методов:

1. Административные:

· Постановление – нормативный акт, может приниматься и коллегиальным органом и единолично

· Распоряжение – имеет персонифицированный характер, принимаются в основном для решения оперативных вопросов

· Приказ – правоприменительный акт, издаются руководителями в отношении своих подчиненных

· Указание – устное распоряжение в адрес подчиненных

2. Организационные:

· Организационное регламентирование – издание нормативных документов, устанавливающих порядок в каких-либо органах или сфере.

· Организационное нормирование – разработка норм и лимитов.

· Организационно-методическое инструктирование – разработка и применение подробных правил по выполнению конкретной деятельности.

На основе материальной мотивации выделяют следующие группы методов:

На основе моральной мотивации выделяют следующие группы методов:

· Разъяснение

· Убеждение

ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУПРАВЛЕНИЯ

План:

1. Организация как функция госуправления

2. Организационная структура госуправления

1) В соответствии с классическим представлением управление складывается из четырех функций:

· Планирование

· Организация

· Мотивация

· Контроль

Организация – объединение людей для достижения общих целей.

Одним из способов обеспечения организованности является создание организационных структур. В формальных организациях, в т.ч. госуправления, структуры должны строится и развиваться не произвольно, а планомерно.

Организационное проектирование – целенаправленное построение организаций.

Логика организационного проектирования:

1. Составление перечня всех видов деятельности, необходимых для выполнения миссии организации – основной цели, ради которой создается организация.

2. Группировка однотипных видов деятельности. На этом основании проводится департаментализация – создание подразделений.

3. Проектируются связи между подразделениями: технологические связи

4. Внутри подразделений формируются должности: руководителей и исполнителей. Должности формируются на основе группировки работ, отнесенных к подразделению. Количество должностей исполнителей рассчитывают в зависимости от предполагаемого объема работ и существующих нормативов. Количество должностей руководителей и подразделений определяется на основе существующих нормативов с учетом диапазона управления /количество подчиненных, которым может одновременно, эффективно руководить один человек/.

Программно-целевые единицы (проектные структуры). Современные организации существуют в нестабильной со стабильным набором функций не всегда могут эффективно реагировать на вновь возникающие проблемы. Когда их решение рассматривается как проект – комплексная, ограниченная во времени система мероприятий. Есть два способа организационно-структурного оформления проектной деятельности:

1. Программно-целевые единицы – временные подразделения, которые создаются для решения конкретной задачи. Сотрудники для работы в этих подразделениях переводятся со своих основных должностей. Руководитель назначается, обладает линейными полномочиями.

2. Матричная структура. Для работы над проектом назначается руководитель проекта и его исполнители. Исполнители не переводятся из своих основных подразделений. Нарушается принцип единоначалия: исполнитель оказывается в двойном подчинении по вопросам основной должности подчиняется линейному руководителю, по вопросам выполнения проекта руководителю проекта, ему даются проектные полномочия.

Результат организационного проектирования графически изображается в виде органиграммы. Органиграммы отражают структурные единицы (должности или подразделения, связи между ними).

_____________ - линейные связи

- - - - - - - функциональные

Штабные

При построении оргструктур важно правильно рассчитать степень централизации. Централизация – качественный критерий, выражающий распределение полномочий между уровнями управлениями. Показатели степени централизации:

1. Соотношение числа решений, принимаемых на разных уровнях управления

2. Значимость решений, принимаемых на низовых уровнях.

3. Доля от общего числа функций затрагиваемая и охватываемая решениями, принимаемыми на низовом уровне.

4. Самостоятельность управленцев низовых звеньев

Степени самостоятельности:

1. Полная самостоятельность.

2. Необходимость информироватьь

3. Необходимость согласовывать с вышестоящими инстанциями решение до его принятия

4. Внесение предложение о принятии решений в вышестоящие инстанции.

Централизация децентрализация

+ - + -

Информационное обеспечение решений

Реальный статус управленцев

Затраты на принятие решений

Организующий эффект

Организационная структура госуправления – совокупность элементов, за счет которых осуществляется госуправление и связей между ними.

Вопрос

Классификация органов государственного и муниципального управления:

1. По уровню управления:

· Федеральные

· Субъектов федерации

· Муниципальные

2. По организационно-правовой формы деятельности:

· Правительство

· Министерства

· Комитеты

· Службы

· Агентства

· Администрация

· Управления

К семинару привести примеры структур

3. По объему и характеру компетенции:

· Общей компетенции (правительство)

· Отраслевой компетенции (министерства)

· Межотраслевой компетенции (органы статистики)

4. По соподчиненности органов между собой:

· Вышестоящие

· Нижестоящие

5. По порядку образования:

· Образуемые вышестоящими органами

· Избираемые

6. По порядку принятия управленческих решений:

· Коллегиальные (правительство)

· Единоначальные (министерство).

Для смягчения единоначалия при руководителе могут создаваться совещательные органы – коллегии. Их рекомендации проводятся в жизнь решением руководителя. Найти примеры коллегий

Все многообразие организационных форм с точки зрения иерархии можно представить в виде трех уровней.

Звено

орган

структурное подразделение

орган структурного подразделения – группа должностных лиц, наделенными соответствующими полномочиями и ресурсами для управления территориальными образованиями.

Звено – совокупность органов, характеризующаяся одинаковым статусом и однородность осуществляемых функций.

В РФ можно выделить следующие звенья: Президент, Правительство, федеральные министерства, президенты /главы/ субъектов федерации, правительства субъектов, министерства и другие исполнительные органы субъектов федерации, исполнительные органы местного самоуправления.