Основные итоги административной реформы в России в 2006-2010 гг

В 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах (далее - Концепция административной реформы), одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р. За эти годы сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления государственных и муниципальных услуг, а также созданы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.

Административная реформа в Российской Федерации, проведенная в 2006-2010 годах, была направлена на достижение следующих целей:

· повышение качества и доступности государственных услуг;

· ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

· повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В соответствии с Концепцией административной реформы работа велась в рамках следующих направлений:

· внедрение управления по результатам и проектного управления;

· регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций);

· предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме;

· организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

· оптимизация функций органов исполнительной власти;

· размещение государственного и муниципального заказа;

· противодействие коррупции.

В рамках направления, касающегося управления по результатам и проектного управления:

· ежегодно разрабатывались доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

· в 2008 году утверждены основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, целевые показатели и перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;

· заложена законодательная база по формированию системы государственного задания в отношении услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями;

· утверждены ведомственные целевые программы по повышению качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций).

В области регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг (функций) были разработаны административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг, которые позволили систематизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность, а также восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.

К концу 2010 года утверждено 447 административных регламентов предоставления услуг федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.

2.4 Современная административная реформа 2011-2013

Стержневые направления совершенствования системы государственного управления обозначены в программных документах – «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы»[10] и Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[11].

При этом центральными направлениями совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая работа, остаются:

1) снижение избыточного государственного регулирования;

Модернизация государственного управления началась в 2003 году с изменений в самой системе управления: с сокращения административного давления на предпринимательские структуры и наведения порядка в сферах, где присутствовало избыточное государственное вмешательство. Для этого была проведена инвентаризация функций ведомств. Выяснилось, что более трети функций и полномочий в разных госучреждениях являются избыточными или дублируют друг друга. Поэтому была изменена структура Правительства – разграничены полномочия между федеральными и региональными органами исполнительной власти, контрольные и надзорные функции переданы разным ведомствам, соответственно, усилена личная ответственность государственных служащих. Почти наполовину сокращено количество госучреждений, на содержание которых тратились внушительные средства из бюджета.

На протяжении 2000-х годов с целью улучшения условий для ведения бизнеса был принят ряд законов по дебюрократизации экономики: от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц», от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Благодаря реформе были внедрены действенные инструменты защиты прав предпринимателей при взаимодействии с проверяющими органами: впервые введен элемент публичности проверок, сокращено количество проверок, существенно изменена идеология проведения внепланового контроля.

Были проанализированы те направления, где можно перейти к другим формам регулирования, чтобы избежать излишнего регулирования. Существенно сокращен перечень лицензируемых видов деятельности. Ведется работа по унификации процедур лицензирования отдельных видов деятельности.

Создана единая система аккредитации, централизованы функции органов по сертификации, испытательных лабораторий, отдельных экспертных организаций и экспертов в одном органе – Федеральной службе по аккредитации (Росаккредитации). Продолжается реформирование системы аккредитации, а также гармонизация правил и процедур аккредитации с едиными международными стандартами[12].

В рамках реформы был введен институт саморегулирования, позволяющий ограничить вмешательство государства в хозяйственную деятельность и создающий предпосылки для выработки стандартов и правил, отвечающих как профессиональным, так и публичным интересам, а также был введен институт уведомительного порядка осуществления предпринимательской деятельности, направленный на сокращение административного давления на бизнес на стадии его первоначального запуска.

С целью упрощения административных процедур для ведения бизнеса были проанализированы новые механизмы, позволяющие улучшить правотворческие инициативы. Одним из таких инструментов, отсекающим появление избыточных барьеров для бизнеса на стадии законодательной инициативы, стал институт оценки регулирующего воздействия, внедренный в правотворческую практику Российской Федерации в 2010 году. Оценка регулирующего воздействия – современный механизм правотворчества, обеспечивающий высокую прозрачность и структурированность процесса принятия решений. Ключевой составляющей в подготовке заключения оценки регулирующего воздействия является институт публичного обсуждения, применение которого на регулярной основе в рамках процедур оценки регулирующего воздействия впервые позволило закрепить за представителями бизнес-ассоциаций, общественных организаций и научного сообщества роль полноценных участников законотворческого процесса[13].

Одним из новых инструментов развития института общественного участия является выстраивание системы раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которая реализуется на базе единого сайта в сети Интернет – regulation.gov.ru. Данная система позволит экспертам и заинтересованным участникам процесса своевременно знакомиться с проектами, вовремя реагировать на возможные изменения законодательства и быть уверенными в том, что их голос будет услышан.

В направлении реализации активного права граждан самостоятельно выдвигать на обсуждение органов власти важные с точки зрения россиян проекты сделан серьезный шаг – утверждена «Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тысяч граждан Российской Федерации в течение одного года». Разрабатывается специализированный Интернет сайт, на котором граждане Российской Федерации смогут выдвигать свои предложения с использованием так называемого механизма «российской общественной инициативы».

2) повышение качества государственных услуг;

В рамках реформы проведена работа по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти в части предоставления услуг населению, а также по созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», переводу госуслуг в электронную форму. В связи с этим сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций и предоставления госуслуг. Выработаны механизмы управления и стимулирования реформирования всей системы оказания госуслуг.

27 июля 2010 года был принят Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в котором заложены все основные направления оптимизации предоставления государственных услуг.

За годы реформы выстроена система оказания госуслуг, ориентированная на разные группы граждан – как активных пользователей Интернет, предпочитающих удаленные способы получения услуг, так и россиян, ориентированных на личное общение с консультантами центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна». Происходит внедрение универсальной электронной карты, которая призвана стать единым и удобным ключом, открывающим доступ к государственным, муниципальным и коммерческим услугам. Ведется работа по совершенствованию форм оказания госуслуг.

Логика проведения реформы потребовала введения механизма досудебного обжалования, законодательное закрепление которого устанавливает административную ответственность госслужащих за нарушение прав граждан при предоставлении госуслуг. С 1 января 2012 года после вступления в силу изменений в Федеральный закон о государственных услугах у граждан появилась возможность оперативно подать жалобу в письменной или электронной форме в органы власти через их официальные сайты или Единый портал госуслуг, а также по единому телефону доверия.

Для повышения качества госуслуг и совершенствования системы их оказания Минэкономразвития России ежегодно проводятся мониторинг качества и доступности госуслуг, а также исследование степени удовлетворенности граждан качеством деятельности государственной власти и органов местного самоуправления.

3) повышение эффективности органов власти;

Создаются инструменты, позволяющие обеспечить информационный обмен между органами исполнительной власти всех уровней; реформирование системы общественных советов, что помогает вовлечь представителей общества в обсуждение решений государственной важности; противодействие коррупции, выявление и последующее устранение причин и условий ее проявления[14].

Были разработаны показатели эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и госслужащих. В настоящее время осуществляется внедрение особого порядка оплаты труда госслужащих в зависимости от достижения ими показателей результативности профессиональной служебной деятельности.

4) повышение информационной открытости.

Для повышения прозрачности деятельности государства ведется работа по совершенствованию информационных ресурсов органов государственной власти, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов и порядке предоставления госуслуг. В 2011 году был создан инструмент контроля данного направления – автоматизированная информационная система мониторинга государственных сайтов, размещенная по адресу gosmonitor.ru.

В заключение хотелось бы сказать, что современная российская административная реформа – это следствие глубинных институциональных проблем. Незавершенность и несогласованность мероприятий по оптимизации функций органов государственной службы, недостаточность структурных изменений практически по всем направлениям, отсутствие активного реформирования социально-экономических институтов, напрямую влияющих на успех реформы, – все это лишь часть, хотя и существенная, проблем.

Причина этому тот факт, что ряд ключевых параметров – неэффективность и нерациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности; низкое качество гражданского общества, его неспособность и неготовность взять на себя выполнение ряда функций государства; гипертрофированная роль государства и преобладание его традиционных функций над современными – определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе нового государственного управления в развитых странах.

Для успешного проведения административной реформы недостаточно вынужденной политической инициативы; политики и гражданское общество в первую очередь должны быть заинтересованы в коренной перестройке административной системы. Пока каждого из этих участников в действительности сложно назвать активным, то реформирование будет нести исключительно формальный характер.