Офіційна та партійна структура парламенту

Структура:

- Загальна (одно-, двопалатні)

- внутрішня (фракції, комітети..)

Внутрішніми структурними елементами парламенту, його допоміжними органами, що реалізують функції парламенту, є:

1) керівні органи;

2) комітети та комісії;

3) парламентські фракції.

Важливу роль у діяльності парламенту відіграють його керівні органи, які можуть бути одноосібні або колегіальні.

В однопалатних парламентах і в нижніх палатах двопалатних парламентів керівництво палатами здійснюється одноосібно їх головами (англомовні країни, Японія). Голову, як правило, обирають депутати зі свого складу і найчастіше його іменують спікером (Великобританія, Індія), іноді - головою (Греція, Україна, Хорватія) або президентом (Австрія, Німеччина). Посада голови верхньої палати в різних країнах обіймається по-різному. У деяких країнах голова верхньої палати обирається так само, як і голова нижньої палати (Італія, Франція, Японія), а в інших - цю посаду обіймають за посадою (віце-президент Індії, США, лорд-канцлер Великобританії) або головують по черзі представники від різних земель (по півроку-рік кожний) в алфавітному порядку найменувань земель (Австрія, Німеччина), або призначається (Канада).

Обсяг повноважень голови парламенту (палати) є досить широкий. Зазвичай він стежить за дотриманням регламенту, веде засідання, визначає порядок денний засідань та першочерговість розгляду питань, організовує виконання парламентських рішень, керує дебатами, представляє парламент (палату) у відносинах з іншими державними органами, міжнародних відносинах тощо. Голова парламенту важається політично нейтральною фігурою. Депутат, обраний на цю посаду, відразу ж припиняє всі формальні стосунки зі своєю партією, що має бути запорукою його політичної неупередженості.

Голова парламенту (палати) є найважливішою особою у державі, у деяких країнах він навіть може заміщати президента в разі його тимчасової відсутності (Білорусь, Італія, Латвія, Німеччина, Франція). У парламентах більшості країн керівництво палат здійснюється виборними колегіальними органами (бюро, президія, правління тощо). Кількісний склад колегіальних органів у ряді країн коливається у межах від трьох до п'яти осіб, але нерідко вони бувають й більш чисельні. Так, у Швейцарії бюро нижньої палати складається з десяти осіб, верхньої - з п'яти; у Франції - відповідно з двадцяти двох і двадцяти; в Італії до бюро кожної із палат входять по шістнадцять членів (голова палати, чотири заступника, три квестора і вісім секретарів).

Роль колегіального органу в керівництві палатою досить обмежена. Він здебільшого розглядається як робочий орган палати, тому що цей орган не виконує будь-яких політичних функцій загального характеру, а обмежується лише внутрішньопарламентськими справами.

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламенту є комітети та комісії. Парламентські комітети (комісії) формуються із депутатів на основі пропорційного представництва від парламентських фракцій.

Комітети та комісії здійснюють свою діяльність відповідно до норм конституції та регламенту палати.

Постійні комітети (комісії)утворюються зазвичай на увесь строк повноважень палати парламенту, іноді - тільки на період сесії. У двопалатних парламентах зазначені комітети (комісії), як правило, утворюються в кожній палаті. Іноді вони дублюють одна одну, мають однакові назви і розглядають одне і теж коло питань. А в таких країнах, як Ірландія та Ісландія постійні комісії взагалі не утворюються.

Постійні комітети (комісії) бувають спеціалізовані і неспеціалізовані. Спеціалізовані (галузеві) комітети (комісії) утворюються з визначеною компетенцією та відповідно до системи міністерств уряду, діяльність яких їм і підконтрольна. Неспеціалізовані (універсальні) комітети (комісії) не мають чіткої компетенції і займаються розглядом будь-яких законопроектів за рішенням палати або голови палати.

Тимчасові комітети (комісії) утворюються для вивчення якого-небудь конкретного питання, після чого їх діяльність припиняється.

На тимчасовій основі діють насамперед слідчі та спеціальні комітети (комісії). Утворення слідчих комісій або комісій з розслідування передбачається практично в усіх країнах. У багатьох країнах зазначені комітети (комісії) наділені широкими повноваженнями.

Спеціальні комітети (комісії) створюються для розгляду певного питання: підготовка рекомендацій з важливих політичних питань, розробка проектів реформ, державних програм тощо. Наприклад, у п. 1 ст. 181 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, що "Асамблея Республіки... може створювати тимчасові слідчі комісії або тимчасові комісії для інших визначених цілей".

У двопалатних парламентах іноді утворюються тимчасові об'єднані спільні комітети (комісії), що утворюються на паритетних засадах представництва обох палат. Вони мають узгоджувальний характер та покликані знайти компроміс у розв'язанні розбіжностей між палатами при прийнятті певного законопроекту.

Невід'ємним елементом парламентської структури більшості країн є парламентські фракції. Якщо в Німеччині партійні об'єднання депутатів називаються парламентськими фракціями, то в Іспанії, Італії, Португалії їх прийнято називати парламентськими групами, у Франції - політичними групами, у Великобританії - парламентськими партіями, а в Австрії, Польщі - депутатськими клубами. Наприклад, у п. 1 ст. 183 Конституції Португальської Республіки 1976 р. зазначено, що "депутати, які обрані від кожної партії або від блоку партій, можуть створювати парламентські групи".

Питання організації та діяльності парламентських фракцій (груп, клубів) у тій чи іншій мірі знайшли своє відображення у конституціях Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Сербії, Словенії, Чорногорії, Швеції, а також у спеціальних законах деяких країн (Швейцарія). У більшості ж держав регламентація цих питань здійснюється на основі парламентських регламентів (Нідерланди). У той час у Великобританії та США більшість питань парламентської організації політичних партій не регламентується правовими нормами, а віднесена до дії статутів самих партій.

Парламентські фракції (групи, клуби), як правило, утворюються за ознакою належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, блоку партій, які мають своє представництво в парламенті (Німеччина). Іноді можуть утворюватися і змішані парламентські фракції, де об'єднуються депутати, які не є членами будь-якої партії або які не виявили бажання стати членами фракції (груп, клубів), що утворилася на партійній основі (Австрія, Італія).

Для створення фракцій (груп, клубів) здебільшого законодавчо встановлюється мінімальна кількість депутатів, які вправі їх утворити. Цей мінімум у різних країнах є різним і насамперед залежить від чисельного складу самих палат.

Працюють фракції (групи, клуби) насамперед через загальні збори, на яких визначаються основні напрямки їх діяльності, вирішуються організаційні питання та питання щодо голосування за певний законопроект. За виконанням рішень загальних зборів слідкують партійні організатори (секретарі). Вони підтримують дисципліну серед членів своєї партії та контролюють їх парламентську діяльність. За відмову виконувати прийняті рішення або за інші порушення на депутата можуть накладатися дисциплінарні стягнення аж до виключення зі складу фракції.

Фракції (групи, клуби) насамперед великих, правлячих партій наділені вагомими повноваженнями та виконують ряд важливих завдань:

- беруть активну участь у формуванні інших парламентських структур - постійних і тимчасових комітетів (комісій);

- здійснюють підбір кандидатур до керівних органів палат;

- суттєво впливають на формування уряду, використовують різні форми контролю за його діяльністю;

- впливають на роботу палат, вносять питання до порядку денного пленарних засідань;

- відіграють вирішальну роль при прийняті практично всіх парламентських рішень, впливають на хід законодавчого процесу.

Отже, фракції (групи, клуби) наповнюють діяльність парламентів відповідним партійно-політичним змістом.

• Офіційна та неофіційна роль глави парламенту.

Важливу роль у діяльності парламентів відіграють його керівні органи. У країнах із двопалатною системою в кожній палаті є свої подібні органи. В однопалатних парламентах зазвичай керують органи лише в одній палаті. Керівництво нижніх палат або парламентів, які складаються з однієї палати, у більшості випадків обираються депутатами (як правило, на першій сесії на весь строк повноважень).

Традиційно керівника палати найчастіше називають спікер, іноді – глава або президент. Крім спікера або глави нижньої палати депутати обирають одного або двох віце-спікерів або віцеголів. Також можуть обиратися секретарі, які редагують і підписують протоколи засідань, а в деяких країнах (Франції; Італії, Бельгії) ще й квестори, які займаються в парламенті адміністративно-господарською діяльністю. На них покладено турботи про приміщення парламенту, інші допоміжні заклади (бібліотеки, буфети, спортивні зали), вони займаються організаційно-фінансовими питаннями й підтриманням порядку в залі засідання.

Іноді голів палати депутати обирають тільки на строк сесії, У багатьох зарубіжних країнах така посадова особа не є важливою політичною фігурою в державі, а виконує лише службову функцію. Такий порядок передбачено швейцарською Конституцією, відповідно до якої голів палат і їхніх заступників обирають лише на час чергової або надзвичайної сесії.

Керівники палати можуть утворювати колегіальний орган. Наприклад, у Німеччині, відповідно до регламенту бундестагу, президент палати й два секретарі під час засідання бундестагу утворюють президію. В Іспанії в кожній палаті обирається бюро. Бюро вважається колегіальним керівництвом палати і представляє палату в зовнішніх зносинах. До бюро іспанського парламенту (Генеральних кортесів) входять глава палати, чотири віце-голови й чотири секретарі.

Аналогічна система встановлена у Франції й Італії. Там також існує бюро в палатах. Бюро нижньої палати французького парламенту –- Національних зборів – включає главу, 6 за-ступників, 3 квесторів і 13 секретарів. Бюро італійської палати представлене главою палати, чотирма заступниками, трьома квесторами й вісьма секретарями.

Іноді крім офіційних керівників палати обирають постійних заступників, які виконують функції відсутніх глав. Наприклад, віце-президент США рідко присутній на засіданні сенату (ці випадки передбачені звичаєм), тому сенат обирає тимчасового керівника, що називається президентом сенату pro tempore (pro tempore – "тимчасовий").

У британській палаті лордів глава палати, лорд-канцлер, оскільки він є членом кабінету й очолює судову систему, має безліч інших обов'язків крім головування в палаті лордів. У палаті лордів є й інші посадові особи: лорд-главя комітетів і його заступник. Вони головують замість лорд-канцлера в період спільного засідання комітетів всієї палати. У деяких випадках функції головуючого виконує лідер палати. Це також особи, які призначаються урядом і очолюють партійну урядову фракцію в палаті лордів.

Повноваження глави палати або керівного органу палати (бюро, президії) поширюються практично на всі сфери парламентської діяльності. Глава представляє парламент у відносинах з іншими державними органами й у міжнародних зносинах. Він має дисциплінарну владу; за домовленістю зі своїми заступниками й главами фракцій він визначає порядок денний засідань, забезпечує першочерговий розгляд питань, внесених урядом. Глава (або його заступники) керує дебатами, що відбуваються в залі засідання, надає слово депутатам, може перервати виступаючого, визначає процедури обговорення законопроектів, порядок і вид голосування, підбиває підсумки голосування й повідомляє їх. Глава і його заступники координують різні види діяльності парламенту. Глава парламенту і його заступники відають коштами (парламентським бюджетом), призначають службовців і керують парламентською поліцією.

Значні права в процедурній сфері дають можливість главі, його заступникам та іншим керівним органам істотно впливати на рішення парламенту, на його політику і законодавчу сферу. Глава може як стимулювати діяльність парламенту, певні напрями його діяльності, так і певних випадках стримувати її, тобто помітно впливати на внутрішні процеси, що відбуваються в законодавчому органі. Наприклад, він може не дати слово представникам опозиції, перервавши дебати, може скоротити час виступу депутатів тощо. Але в більшості випадків від глави вимагається одне – бути абсолютно нейтральним. Він повинен у ряді випадків вийти з партії і, як пишуть про це англійці, бути "слугою палати" і не мати партійних упереджень. Законодавства низки країн відносять фігуру спікера до найважливіших і провідних осіб держави. Наприклад, у деяких країнах у випадку вакансії посади глави держави його функції виконує спікер. Наприклад, у Франції, де немає посади віце-президента, після смерті президента Жоржа Помпіду, до обрання нового президента Валері Жискар д'Естена, функції президента виконував глава сенату – спікер верхньої палати парламенту.

У палатах крім посадових осіб, які обираються із числа депутатів, в також постійні чиновники, призначувані не з числа депутатів: клерки, їхні помічники, пристави (поліцейські службовці) та капелани.

Голова парламенту (палати) є найважливішою особою у державі, у деяких країнах він навіть може заміщати президента в разі його тимчасової відсутності (Білорусь, Італія, Латвія, Німеччина, Франція). Наприклад, у ст. 52 Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. зазначено, "якщо Президент Республіки відмовляється від посади або помирає до спливу строку своїх повноважень, або ж якщо до Сейму внесено пропозицію про усунення Президента з посади, обов'язки Президента Республіки до обрання Сеймом нового Президента виконує Голова Сейму. Так само Голова Сейму заміщає Президента Республіки, якщо Президент перебуває за межами держави або натрапляє на будь-які інщі перепони для виконання своїх обов'язків", у ч. 1 ст. 105 Конституції Республіки Білорусь 1994 р. визначено, що "у випадку вакансії Президента або неможливості виконання ним своїх обов'язків його повноваження... переходять до Голови Верховної Ради".

• Стадії законодавчого процесу.

Законотворення містить кілька основних стадій:

• внесення законопроекту до парламенту (законодавча ініціатива);

• обговорення законопроекту в парламенті (парламентські читання);

• прийняття закону парламентом;

• підписання та оприлюднення главою держави прийнятого парламентом закону (промульгація). Початковою стадією законодавчого процесу є законодавча ініціатива — офіційне внесення законопроекту до парламенту з метою його розгляду і прийняття як закону.

Офіційність внесення законопроекту означає, що це робить уповноважений субєкт. Правовнесення законопроекту називається правом законодавчої ініціативи.

S права законодавчої ініціативи можуть бути: окремі парламентарії; групи парламентаріїв; постійні парламентські комітети (комісії); парламентські фракції; палата парламенту (у двопалатних парламентах); глава держави; уряд; представницькі органи суб'єктів федерації, автономних утворень, місцевого самоврядування; вищі суди; громадські організації; група (пев не число) виборців та ін. Залежно від суб'єкта законодавчої ініціативи розрізняють парламентську, президентську, королівську, урядову, судову, народну і спеціальну законодавчу ініціативу. Парламентські .читання

Внесений до парламенту суб'єктом права законодавчої ініціативи законопроект реєструється в парламенті і з часом виноситься на його пленарне засідання. Черговість розгляду законопроектів на пленарних засіданнях залежить від часу їх надходження, характеру законопроектів, суб'єктів їх внесення, не в останню чергу — від ставлення до них голови парламенту, який може сприяти прискореному розгляду законопроекту або гальмувати його. Зазвичай перевага віддається законопроектам, внесеним президентом і главою уряду, причому в багатьох країнах вони мають право вимагати від парламенту першочергового розгляду того чи того законопроекту, а конституції встановлюють конкретний строк, протягом якого парламент повинен розглянути такий законопроект. Внесення законопроекту до порядку денного конкретного засідання здійснюється зазвичай за рішенням парламенту, іноді — за рішенням зборів керівників парламентських фракцій.

• Процедурні правила проведення голосування по законопроекту.

ПРИЙНЯТТЯ ЗАКОНУ - завершальна стадія законодавчого процесу в парламенті, на якій відбувається голосування по законопроекту і прийняття його як закону на пленарному засіданні. Голосування може бути звичайним та поіменним і вимагає певної більшості, яка є неоднаковою в різних країнах. Це може бути більшість від конституційного складу парламенту, більшість від наявного (спискового) складу парламенту, більшість присутніх на засіданні, кваліфікована більшість тощо. За двопалатного парламенту законопроект стає законом тільки тоді, коли він прийнятий в однаковому тексті в обох палатах. Як правило, закон приймається спочатку у нижній палаті, а потім — у верхній. Іноді законопроект обговорюється паралельно в обох палатах.

У разі розбіжностей між палатами щодо законопроекту використовуються кілька способів їх подолання: метод «човника»; створення узгоджувальної комісії; проведення спільного засідання обох палат; повторне прийняття закону нижньою палатою у разі, якщо верхня палата є слабкою (зазвичай кваліфікованою більшістю

1) «правило човника» – проект переходить з одної палати в іншу, поки не буде прийнятий в однаковому тексті;

2) створення примирної комісії з однакової кількості представників різних палат;

3) скликання спільного засідання двох палат із загальним голосуванням, так як нижня палати як правило більш багато чисельна, то закон приймається в її редакції. Вето верхньої палати так само може бути поборене кваліфікованою більшістю голосів членів нижньої палати, як правило дві третіх від загальної кількості членів палати (в Іспанії, Польщі – простою більшістю членів палати, у Великобританії вето може бути подолано лише на наступній сесії, тобто практично через рік). Особливий порядок встановлено для прийняття закону про бюджет, по перше є термін, протягом якого він повинен бути прийнятим ( в Великобританії 26 днів, у Франції – 40 днів), якщо закон не прийнятий в установлений строк, то уряд може тимчасово ввести в дію проект бюджету чи продовжити дію минулорічного бюджету. Поправки депутатів, які пропонують збільшити видатки та зменшити доходи як правило неможливі.

• Контрольна функція парламентів. Об’єкти парламентського контролю.

- Має право здійснення контролю за діяльністю уряду, очолюваного президентом, у формах, встановлених законодавством, має право викликати на слухання у парламенті членів уряду, очолюваного президентом

Контрольна функція парламентів полягає у здійсненні ними контролю за діяльністю державних органів і посадових осіб. Такий контроль здійснюється у багатоманітних формах, у тому числі у формі заслуховування звітів, затвердження програм діяльності тощо. Наслідком контролю може бути дострокове припинення повноважень державного органу чи посадової особи.

Об'єктом парламентського контролю найчастіше виступає уряд, в окремих випадках він може поширюватися на президента та судову владу. До цього можна додати ще одне міркування, на яке вказують дослідники, і яке пов’язане з характерною ознакою представницької форми правління – публічністю урядових актів. Найбільш простим і кращим засобом досягти цього полягає у праві кожного представника народу порушувати в публічному засіданні питання, що турбують і хвилюють громадську думку.

Можна зробити висновок: контрольна функція полягає у здійсненні постійного й активного нагляду з боку парламентів за всіма галузями управління, а також у реалізації права представників народу висловлювати членам уряду та іншим посадовим особам будь-які побажання, сумнів або незадоволення.

Важливе значення для розуміння основних параметрів контрольної функції парламентів має питання про об’єкти парламентського контролю. Як правило, головним об’єктом контролю є виконавча влада. Як свідчить конституційна практика, парламент у сучасній демократичній державі здатний контролювати всю політичну й адміністративну діяльність виконавчої влади аж до її призупинення. Цей постійний контроль знаходить своє відображення переважно в законодавстві та фінансовій сфері. Отже, предметом парламентського контролю є політична діяльність уряду. Тому контроль за виконавчою владою має політичний характер (хоча і здійснюється в юридичних формах). Контрольна функція парламентів може поширюватись і на главу держави, судову владу, збройні сили тощо. Однак стосовно цих об’єктів характер контролю суто юридичний. Оскільки головним об’єктом парламентського контролю виступає виконавча влада. 3 моделі реалізації контрольної функції парламентів. 1 модель-яка діє в парламентарних країнах, характеризується в першу чергу наявністю інституту політичної відповідальності уряду. Вотум недовіри в парламенті, як правило, тягне за собою колективну (солідарну) відставку уряду. Однак широкі контрольні повноваження парламенту в значній мірі нейтралізуються правом розпуску вищого представницького органу, яке належить виконавчій владі. 2 модель- властива країнам із президентською формою правління і характеризується менш різноманітними засобами контролю. Найбільшого значення в цій моделі набуває такий засіб контролю, як розслідувальна діяльність комітетів (комісій) парламенту. Ефективність контрольної діяльності підвищуються в зв’язку з відсутністю у виконавчої влади повноважень щодо розпуску парламенту. 3-я модель- застосовується в країнах із змішаною формою правління. Вона нібито комбінує форми контролю, властиві першій і другій моделі, хоча має ряд особливостей. Фактична ж участь парламентів у здійсненні контрольної функції залежить в основному від політичного режиму, який панує в тій чи іншій країні. Та оскільки при всіх відмінностях діяльність парламентів у сфері контролю за урядовою діяльністю повсюдно здійснюється в подібних формах, доцільно охарактеризувати, як використовується та чи інша форма в різних державах. Функція контролю передусім здійснюється за допомогою запитань депутатів до глави уряду або окремих міністрів Важливе значення для розуміння основних параметрів контрольної функції парламентів має питання про об’єкти парламентського контролю. Як правило, головним об’єктом контролю є виконавча влада. в тому числі уряд та Гл. Держ.

Крім цього О парламентського контролю:

• Збройні сили

• Судова влада

• Поліція

• Центральний орган влади, що здійснює вибори

Ще потрапляють окремі міністри, що можуть постраждати від контрольної функції Як свідчить конституційна практика, парламент у сучасній демократичній державі здатний контролювати всю політичну й адміністративну діяльність виконавчої влади аж до її призупинення. Цей постійний контроль знаходить своє відображення переважно в законодавстві та фінансовій сфері. Отже, предметом парламентського контролю є політична діяльність уряду. Тому контроль за виконавчою владою має політичний характер (хоча і здійснюється в юридичних формах). Контрольна функція парламентів може поширюватись і на главу держави, судову владу, збройні сили тощо.

Однак стосовно цих об’єктів характер контролю суто юридичний. Оскільки головним об’єктом парламентського контролю виступає виконавча влада, Контрольна функція парламентів, як правило, проявляється рельєфно, але неоднаково у різних державах, що, звичайно, пов’язано зі специфікою державного устрою та співвідношенням її інститутів.

Найчастіше вона виявляється у таких формах, як :

1. Депутатські запитання ло Гл. уряду чи окремих міністрів

2. Депутатський запит

3. Інтерпеляція

4. Парламентські слухання

5. Висловлення вотуму довіри уряду вцілому, або окремим його членам 6. Відмова уряду в довірі

7. Обговорення основних напрямків урядової політики та затвердження програми уряду

8. Контрольна діяльність постійних та тимчасових парламентських комісій

9. Контроль за делегованим законодавством

10.Фінансовий контроль

11. Контроль Парл. за дотриманням прав і свобод люд. і громадянина через інститут омбудсмана