Тема 2. История развития государственно-управленческой мысли

Сивова Светлана Анатольевна

Литература:

Василенко П.А. Государственное и муниципальное управление

Государственная служба РФ

Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления

Кнорриг В.И. Теория, практика и искусство управления.

Мухин А.А. Бизнес-элита и государственная власть: кто владеет Россией на стыке веков

Чиркин В.Е. Публичная власть. 2005. 10 экз.

Государственное управление, теория государственного управления.

Модуль 1. Введение в курс «Государственная политика и управление»

Тема 1. Предмет и метод курса «Государственная политика и управление»

План:

1. Предмет курса

2. Методы познания, используемые в курсе

3. Теоретические источники курса

Вопрос.

1) Объект курса – управление государством.

Предмет – политическое и административное управление как составные части процесса управления государством.

Управление государством является одной из форм реализации публичного управления. В основе публичного управления лежат властные отношения. Власть, реализующаяся через публичное управление, формируется в рамках таких социальных общностей как территориальные коллективы.

Территориальный коллектив – общности людей, объективно складывающиеся по месту жительства. Понятием коллектив обозначаются особого рода объединения людей – когда возникают общие интересы, дела. Власть и управление являются способом осуществления этих общих дел.

Виды территориальных коллективов:

· Объединение населения в рамках национального государства

· Объединение населения в рамках субъекта федерации

· Территориальные автономные образования

· Муниципальные образования.

Управление государством и государственное управление – разные понятия. Традиции их различения восходят к юриспруденции. Управление государством более широкое явление, оно охватывает все три ветви власти. С помощью понятия государственное управление обозначается только исполнительная власть. Управление государством охватывает все уровни публичной власти (федеральный, субъект федерации, муниципальный). Государственное управление относится только к государственной власти.

Предмет курса. Управление государством складывается на двух уровнях организационного воздействия на общество.

1 уровень. Политическое управление. Осуществляется через выбор целей, приоритетов, стратегии и принятия принципиальных решений.

2 уровень. Административное управление. Осуществляется через деятельность чиновников по реализации политических решений и решению повседневных задач.

Специфика деления на политическое и административное управление состоит в том, что оно не имеет однозначного институционального воплощения. Это означает, что главным является тот факт, какую политическую роль играет субъект политики. Так, например, В.В.Путин на посту Премьер-министра выполнял ряд функций, связанных и с политическим управлением.

Вопрос.

2) Методы можно разделить на общенаучные и частнонаучные.

Общенаучные методы:

· Диалектический – способ познания реальности, построенный на принципах диалектики (всеобщая связь, становление и развитие).

· Анализ - мысленное расчленение на составные части.

· Синтез – процесс, обратный анализу.

· Дедукция – переход в познании от общего к частному.

· Индукция – от частного к общему.

· Логический - выявление на основе обобщения информации о конкретных процессах развития, его логики, тенденций, закономерностей.

· Исторический – предполагает рассмотрение развития любого объекта как последовательности конкретных фактов.

· Типологизация – упрощение информации об объекте за счет того, что из множества конкретных явлений выделяются типы, т.е. явления, объединенные сходными признаками.

Частнонаучные методы:

· Системный анализ – изучение объекта как целостности, состоящей из взаимосвязанных частей.

· Структурно-функциональный анализ – выделение структуры изучаемого явления и функциональной роли каждой части.

· Метод моделирования – использование познаний государственного управления моделей. Модель – отличное от самого объекта упрощенное представление, включающее только значимые для данного исследования характеристики. В курсе используются в основном мыслительные, графические и статистические модели.

· Сравнительный метод – познание объекта с помощью сравнения с другими явлениями.

Вопрос

3) Государственная политика и управление – учебная дисциплина, не имеющая аналогичной научной дисциплины.

Непосредственные теоретические источники:

· Политология

· Теория государственного управления содержательно наиболее близка к курсу.

· Административное право имеет тот же объект, но рассматривает его с юридической точки зрения, дает информацию о практике управления государством. АП было одной из первых научных дисциплин специально изучающих механизмы управления государством.

· Менеджмент – область знаний об управлении организациями. В менеджменте разработан ряд универсальных, т.е. применимых к разным социальным системам, теоретических обобщений об управлении. Управление государством нужно изучать, что сами государственные структуры являются организациями, нуждающимися в управлении.

Опосредованные теоретические источники:

· Социология

· Социология управления

· Теория государства и права

· Кибернетика

· Синергетика

· Общая теория систем

Тема 2. История развития государственно-управленческой мысли

План:

1. Истоки управленческой мысли

2. Управленческие идеи Нового времени

3. Новейшая история управленческой мысли

4. Этапы развития государственного управления как науки

Вопрос

1) Древний Восток. Характерными чертами управленческой мысли являются:

1. Мифологическое мировоззрение.

2. Государство понимается как абсолютное благо, без которого человек не может выжить.

3. Формировалось в условиях деспотических государств и поэтому большое внимание уделяется добродетелям правителя. Многие труды по управлению носят характер наставлений и советов правителю.

Древний Китай. Много трактатов основано на конфуцианстве.

Идеи Конфуция:

1. Управление государством – управление людьми.

2. Людьми нужно управлять с помощью ритуалов и морали, а не с помощью законов и наказаний.

3. Идеи патриархального государства.

4. Придерживался меритократической модели государства. На должности нужно назначать не по родству, а по заслугам и способностям. Способности должны оцениваться с помощью специальных экзаменов на должность.

Древняя Индия. Государство рассматривается инструментально как средство, с помощью которого можно наращивать блага и распределять их между достойными. Трактат «Артхашастра» отражает развитую культуру управления персоналом:

1. Подбор чиновников на основе личных и деловых качеств.

2. Испытательный срок при назначении на должность.

3. Жалование чиновникам назначалось в соответствии с 17-разрядной системой.

4. Государственный аппарат должны контролировать надзиратели, следящие за тем, достигают ли чиновники поставленных целей.

Античная мысль. Платон, Аристотель. (подготовить самостоятельно)

Вопрос

В эпоху Средневековья и Возрождения разрабатываются в основном теократические модели государства.

Лидерская концепция управления Николо Макиавелли. Подходит к управлению государством прагматичным как к набору технологий для достижения целей. Оправданные взаимные ожидания правителя и подчиненных. Правитель должен обладать волей к выживанию. Цель оправдывает средства, т.е. управленец должен соотносить затраты и результат. Принцип относительности в управлении. Тактика поведения должна соответствовать ситуации (львы и лисы). Неоднозначные последствия любого решения (нельзя устранить одно неудобство, чтобы не возникло другого). Имидж руководителя (правитель не обладает всеми достоинствами, важно не какой ты есть, а то каким ты кажешься подданным).

2) Основные парадигмы управленческих концепций Нового времени:

· Правовые концепции управления.

· Волюнтаристские концепции управления.

Вопрос

Правовые концепции управления:

1. Концепция либерального государственного управления.

Джон Локк. Концепция ограниченного управления. Государство – «ночной сторож». В соответствии с теорией естественного права каждый индивид на основании общественного договора передает некоторые из своих прав государству. Государство – неизбежное зло. Государство учреждается с единственной целью – обеспечить безопасное совместное существование людей. Государство должно служить индивиду и гарантировать три неотъемлемых права: на жизнь, на свободу, на собственность. Государству отводится роль «ночного сторожа», т.е. оно обеспечивает эти права, не вмешиваясь в жизнь граждан. чтобы избежать узурпации власти государства Локк предложил концепцию ограниченного правления и выразил ее в идеи разделении властей (законодательная и исполнительная).

2. Концепция конституционного государства.

В западной европейской культуре право рассматривается как безусловная ценность. В Новое время главную роль в правовой системе стали играть конституции. В них должны быть закреплены права и обязанности гражданина и государства по отношению друг к другу.

Ш. Монтескье. В работе «О духе законов» развил идею разделения властей, выделив три ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная). Судебная власть была выделена в связи с необходимостью защищать права, предусмотренные конституцией. Таким образом, предлагаются модели функциональной дифференциации государственного управления.

3. Теория правового государства.

В научный оборот термин правовое государство был введен немецкими юристами Р.Молем и К.Велькером в первой трети XIX в. главный принцип действия государства – верховенство закона. Методологически эта концепция восходит к философии И.Канта и его категорическому императиву. Самоограничение государства. из этой базовой идеи вытекают следующие принципы: равная ответственность государства и граждан перед законом, формальное равенство, границы индивидуальной свободы ограничены только правом. Право опирается не на угрозу применения санкций, а на согласие большинства граждан добровольно соблюдать требование.

В конце XX в. теория правового государства включила в себя идею о приоритете международного права над национальным.

Во вт. пол. XX в. в большинстве стран Западной Европы идеи правового государства трансформировались в идеи социального государства. Этот термин в научный оборот ввел немецкий ученый Л.фон Штейн. Формирование социального государства связано с требованиями трудящихся обеспечить права «второго поколения» (обеспечение социальных нужд). Стимулирующим фактором была практика СССР и других социалистических стран.

В настоящее время стараются сочетать идеи социального и правового государства.

Вопрос

Волюнтаристские теории управления:

1. Этатистские теории управления. Базируются на теории естественного права и общественного договора, но интерпретируют их по-другому.

Ж.-Ж.Руссо определял общественный договор таким образом, что объединяясь в государства, люди обязуются выполнять его волю. Приоритет государства над личностью. Управление государством носит вертикальный характер: власть «спускает» команды сверху вниз, а граждане их реализуют. На основе волюнтаристской модели государства Руссо заложил основы политического радикализма. Любой класс может использовать государство для защиты своих интересов.

2. Марксистская теория управления. Государство носит исторический переходящий характер. Государство возникает на таком этапе развития, когда возникает частная собственность, имущественное неравенство. Государство – политическая организация общества, орудие экономически господствующего класса. Экономоцентризм (экономика предопределяет надстройку).

3. Манипулятивная модель управления.

Ф.Ницше. Главными являются идеи лидера (сверхчеловека) и толпы. По своей природе обычный человек – хищное животное, стремящееся к господству над более слабыми. Людьми движут ненависть, зависть, гнев. По самой психической природе своей человек стремится к власти, но только сверхчеловек может эту власть завоевать и удержать, который обладает исключительно волей к власти. Он может подчинить себе толпу, используя пороки и низменные страсти. Управление людьми должно опираться на насилие, пропаганду и манипуляцию общественным сознанием. Рекомендации по использованию манипуляций: толпе нужно дать то, что ей приятно – или на самом деле приятно, или в начале «вбить» людям в голову, что им это будет приятно; давать благо нужно не сразу, а чтобы толпа почувствовала, что это благо завоевано для нее лидером с величайшим напряжением; у толпы должно создаваться впечатление, что у лидера могучая и непобедимая сила воли. «Лучшее должно господствовать, лучшее хочет господствовать» - элитистское понимание правления.

4. Модель корпоративного управления.

Корпоративизм – политическая теория, согласно которой базовыми, структурными элементами общества являются не отдельные люди, а объединения людей (корпорации). Корпоративизм был предложен как альтернатива идеям индивидуализма и классовой борьбы Папой Римским Львом XIII в 1891 году. Прообразом послужили средневековые ремесленные гильдии, которые объединяют всех мастеров, занятых одним ремеслом и самостоятельно решают проблемы своих членов.

Корпоративное государство – анализ форм авторитарного государства, при которой органы власти носят коллегиальный характер, поскольку формируются из представителей отраслевых корпораций отобранных правительством.

Классическим корпоративным государством была фашистская Италия. Свободные профсоюзы были заменены синдикатами, которые объединялись в корпорации. Корпорации считались государственными органами с правом издавать обязательные для синдикатов постановления в области труда и производства.

В 1939 г. Парламент Италии был заменен другим властным органом Палатой фаший и корпораций. Она состояла из членов центрального корпоративного совета, руководства фашистской партией и министров.

Некоторые элементы корпоративного государства существовали в нацистской Германии. В ней были созданы организации «Трудовой фронт», «Культурные палаты», которые охватывали всех занятых в соответствующие отрасли. Невыборный характер руководящих органов подчеркивался как преимущество, где борьба политических партий подрывает единство нации.

Корпоратвиные режимы был в Италии (Муссолини), Португалии (Салазаре), Австрии (Дольфус), Испании (Франко), Латвии (Улманис).

После Второй мировой войны идем корпоративизма претерпели изменения, корпорации стали преподносится как организационные формы, позволяющие решать людям их проблемы без участия государства.

Вопрос

3) Новейшая история человеческой мысли

Развитие управленческой мысли в этот период характеризуется:

1. Оформлением теории управления в качестве самостоятельной научной дисциплины, отделившейся от политической науки.

2. Огромным количеством научных школ и концепций прикладного характера, слабо связанных между собой («управленческие джунгли»).

Формирование теории управления связано с разработками М.Вебера и В.Вильсона. В их работах были сформулированы основополагающие идеи науки государственного управления:

1. Управление государством делится на две сферы: политическое и государственное администрирование.

2. Государственная администрация (чиновники, бюрократы) выполняет вспомогательную роль и подчиняется политическому руководству.

3. Кандидаты на политические должности должны избираться или назначаться на ограниченный срок. Все государственные служащие должны отбираться на конкурсной основе и служить постоянно.

М.Вебер разработал теорию рациональной бюрократии. Изучая эволюцию социальных организаций он выделил несколько этапов:

1. Традиционалистские организации. Власть основана на наследовании.

2. Харизматические. Власть основана на выдающихся особенностях личности руководителя.

3. Бюрократические. Новый тип организации, основанный на формальном рациональном разделении труда.

Разработал бюрократию как идеальный тип. Считал, что в масштабах отдельной организации бюрократия дает положительный эффект, воплощенная в масштабах общества дает отрицательный эффект.

Признаки рациональной демократии:

1. Сотрудники лично свободны, подчиняются власти только в отношении их должностных обезличенных обязанностей.

2. Четко установлена иерархия должностей.

3. Ясно определены должностные функции.

4. Чиновники назначаются на должность, могут оставить должность.

5. Чиновники не могут присвоить ни должность, ни доходы с ней связанные.

6. Чиновники подбираются по уровню своей квалификации.

7. Чиновники получают вознаграждение в денежной форме, могут иметь право на пенсию, з/п зависит от должности.

8. Исполнение должности – единственное и главное занятие чиновника.

9. Чиновники подчиняются строгой дисциплине и контролю.

10. Имеется карьера, т.е. система повышения в должности. Зависит от вышестоящих должностных лиц.

Опираясь на политическую практику Германии, Вебер подчеркивает различие политика и бюрократа. Политик борется за власть и принимает решения, его деятельность носит эмоциональный характер. Чиновник не должен участвовать в борьбе за власть, должен исполнять решения, принятые политиком, управлять без гнева и пристрастия, подчиняться строгой дисциплине, выполняя приказ вышестоящих инстанций, даже если он считает его ошибочным.

Разработав идеальную модель рациональной бюрократии, Вебер указывал на опасности реальной бюрократии:

1. Почти все решения готовит бюрократия и сама же их реализует.

2. Бюрократия занимает властное положение в отношении к обществу.

3. Имеет тенденции развиваться как замкнутое сословие со своими корпоративными интересами.

4. Чиновничьи должности дают необоснованно высокий социальный статус.

Господство бюрократии основано на том, что она приобщена ко всем тайнам управления: подготовка, реализация, контроль решения.

Противостоять бюрократии может харизматический лидер, который в случае безысходного конфликта бюрократии и парламентариев должен разрешить ситуацию непосредственно обратившись к населению.

В.Вильсон создал теорию административной эффективности. Анализируя практику управления государством в США, Вильсон разрабатывал модель государственной бюрократии, которая была бы эффективна в условиях рыночной экономики и двухпартийной системы.

В условиях частной смены политического руководства и периодических выборов необходимо четкое разделение политических и административных функций – смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Государственная администрация должна просто исполнять решение той политической силы, которая победила на выборах. Развитие демократии связано с созданием эффективной системы контроля политиков за чиновниками. Чиновники никогда не должны вмешиваться в политику.

Вопрос

4) Этапы развития государственного управления как науки

I. Конец XIX- 20-е гг. XX в. теория управления как самостоятельного научного знания. Большое внимание уделяется теоретическим и методологическим аспектам науки. Государственное управление оформляется как профессия. С нач. XX в. в университетах США и Западной Европы изучается государственное администрирование. Прикладные проблемы изучаются в многочисленных исследовательских центрах.

В понимании государства преобладает плюралистическая концепция посредничества. Управление государством – процесс распределения правительством дефицитных ресурсов под давлением заинтересованных групп. Именно эти группы являются активным политическим фактором, а государство играет пассивную роль. Эта концепция отражает важные политические реалии (множественность субъектов политики), но рассматривает процесс управления односторонне:

1. В управлении государством уделяет внимание только правительству.

2. Не учитывает, что государство – самостоятельный субъект политики со своими собственными интересами.

II. 1920-е -1950-е гг. Происходит сближение административного управления и менеджмента. Корпоративизм. Активно развиваются прикладные исследования. Большое внимание уделяется изучению мотивации управленцев и управляемых.

В понимании государства преобладают корпоративистские модели. Возникли в ответ на недостатки плюрастических моделей. В политике должны действовать ограниченное число субъектов, как правило, монопольно представляющих интересы какой-либо отрасли или части населения. Они не должны конкурировать между собой и признаваться государством.

III. 1950-е – начало XXI в. характеризуется попыткой переосмыслить и упорядочить теоретические разработки (выход из «управленческих джунглей»). В технологиях управления обществом все большую роль играют информационные технологии. Появилась модель информационного государства, в котором осуществление публичной власти происходит с помощью информационных технологий, что облегчает доступ граждан к информации и позволяет совершенствовать бюрократические процедуры.