Глава 25

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

МЕЖОТРАСЛЕВОЙ СФЕРОЙ

ПОНЯТИЕ, СПЕЦИФИКА И СОДЕРЖАНИЕ МЕЖОТРАСЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ

Все отрасли государственного управления развиваются в рам­ках единой системы государственного управления. Несмотря на свою относительную самостоятельность, эти отрасли теснейшим образом взаимосвязаны.

Эти факторы обусловливают выделение в общем механизме государственного управления сфер межотраслевого управления -специальных звеньев, осуществляющих межотраслевые функ­ции.

Субъектами межотраслевого управления являются органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности, специализиру­ющиеся на выполнении межотраслевых задач и функций.

Объектами межотраслевого управления являются межот­раслевые сферы: экономика, финансы, статистика, налоги, стан­дартизация и сертификация, таможенное дело и др.

Понятие «межотраслевое управление» сложное и многогран­ное. Его структура и состав в административном праве понима­ются по-разному. Например, в одних случаях экономика вклю­чается только в межотраслевое управление, в других - в управ­ление в экономической сфере и одновременно в межотраслевое управление. Вопрос этот дискуссионный.

Границы и рамки деятельности органов межотраслевого уп­равления значительно шире, чем органов отраслевого управле­ния, так как их деятельность имеет функциональный характер и распространяется на все или несколько отраслей управления. В известном смысле межотраслевое управление — это управле­ние общего характера, поскольку деятельность межотраслевых

органов охватывает практически все отрасли и участки управ­ленческой деятельности.

Существуют несколько вариантов определения понятий «меж­отраслевое управление», например, межотраслевое управление можно охарактеризовать как руководство, осуществляемое оп­ределенным органом управления, по отношению к самостоя­тельным, не подчиненным ему по положению органам, согласо­вание и направление отдельных сторон их деятельности в це­лях обеспечения единства при решении вопросов, имеющих об­щегосударственное значение. Данное определение слишком об­щее и не раскрывает специфики межотраслевого управления, не упоминает даже об объектах такого управления, которые обла­дают существенными особенностями. Ведь совершенно очевидна серьезная разница, скажем, между такими объектами, как ста­тистика, стандартизация и экономика. Акцентируется внима­ние также на том, что существо межотраслевого управления составляет координация; в отличие от отраслевого, не организу­ется непосредственно вся деятельность объектов управления и не затрагивается их определенная самостоятельность.

Причем необходимо отметить, что организационные формы межотраслевого управления прошли в своем развитии опреде­ленную эволюцию. И в настоящее время межотраслевым орга­нам свойственна значительная подвижность, что также харак­теризует специфику входящих в межотраслевую сферу участков деятельности.

Иногда под межотраслевым государственным управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наде­ленными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им, управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство дей­ствий при решении общегосударственных или межотраслевых задач. Правда, при этом подчеркивается: границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем у отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отрас­лей управления.

При этом в современных условиях круг вопросов, по кото­рым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется, что объясняется появлением и увеличением сектора частной экономики, кото­рый при сохранении государственного сектора порождает мно­жество новых объектов управления.

Характерными чертами органов межотраслевого управле­ния являются:

во-первых, надведомственность полномочий межотраслевых органов исполнительной власти, которая выражается в том, что правовые акты, издаваемые в пределах их компетенции, явля­ются обязательными для всех органов государственного управ­ления, не подчиненных им предприятий, учреждений и органи­заций. Органы межотраслевого управления занимая особое по­ложение, несут ответственность за состояние и развитие пору­ченной им сферы;

во-вторых, сфера управления, как правило, отражается в наиме­нованиях межотраслевых органов: Государственный таможенный комитет, Государственный комитет по стандартизации, министер­ства экономики, финансов, по налогам и сборам и др.;

в-третьих, вопрос о системе, совокупности, самом перечне межотраслевых сфер и соответствующих органов управления ими -вопрос сложный и дискуссионный. Имеются различные точки зрения, которые в целом можно свести к широкой и узкой трактовке межотраслевых сфер и управляющих ими органов исполнительной власти;

в-четвертых, соотношение терминов: орган межотраслевого управления и функциональный орган исполнительной власти (государственного управления). Думается, что это близкие, род­ственные термины, имеющие, однако, специфические оттенки, грани, задачи и функции в процессе деятельности. Функцио­нальный орган исполнительной власти - это орган, выполняю­щий одну определенную функцию, но в отношении других от­раслей и сфер управления, предприятий и хозяйственных орга­низаций. Безусловно, функциональными по характеру являют­ся такие органы, как Министерство финансов Республики Бела­русь, Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерство статистики и анализа Республики Бе­ларусь и некоторые другие;

в-пятых, в известной мере в силу характера задач и функ­ций межотраслевого профиля названные органы могут быть от­несены к органам общего управления с учетом того, что глав­ные методы деятельности многих из них - это координация, согласование, взаимодействие и т.д.

Таковы в целом характерные черты, которые присущи меж­отраслевым органам управления как разновидности органов в системе государственного управления.

Сущность межотраслевого управления составляют:

определение основных направлений экономической и соци­альной политики государства, разработка целевых, комплекс­ных и иных общегосударственных программ развития отраслей управления;

обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также реше­ние вопросов, имеющих смежное или общегосударственное зна­чение.

Суть межотраслевого управления заключается в координа­ции деятельности отраслевых систем по вопросам межотрасле­вого хозяйства.

Органы межотраслевого управления имеют надведомственные полномочия. Следовательно, отраслевой принцип, обеспе­чивающий вертикальное подчинение предприятий, учреждений, организаций, дополняется функциональным, положенным в ос­нову пополненным координационным содержанием.

Виды межотраслевого управления:

общая координация и контроль отраслевых систем (осуще­ствляется органами общей компетенции: Советом Министров Республики Беларусь, исполкомами местных Советов депутатов);

специальная координация и контроль (осуществляется спе­циальными звеньями аппарата управления: министерствами, государственными комитетами).

В зависимости от территориальных масштабов межотрасле­вого управления различаются:

общегосударственная координация и контроль;

местная координация и контроль.

По объему межотраслевого управления делятся:

на охватывающие все системы межотраслевого управления;

распространяющиеся лишь на ряд подсистем отраслевого управления на их местном уровне.

По субъектам межотраслевого управления различаются:

· осуществляемые Советом Министров Республики Беларусь;

· министерствами;

· Государственными комитетами;

· исполкомами и др.

Деятельность органов, осуществляющих межотраслевое уп­равление, отличается фундаментальным характером, распрост­раняется на все или ряд отраслей управления.

Органы межотраслевого управления:

прогнозируют и определяют основные направления согласо­ванного развития отраслевых систем;

контролируют в определенных пределах отраслевые органы;

активно содействуют министерствам, подчиненным им орга­нам и объектам в реализации полномочий;

объединяют их усилия в выполнении плановых заданий, решении разнообразных вопросов, возникающих на стыках от­раслей и выходящих за рамки одной отрасли.

При этом орган межотраслевого управления:

устанавливает для координируемых органов обязательные правила или задания;

утверждает представляемые ему на рассмотрение документы;

дает согласие координируемым органам на совершение оп­ределенных действий;

осуществляет контрольно-надзорные полномочия в отноше­нии координируемых объектов;

направляет им указания или рекомендации методического характера.

Не вмешиваясь в оперативную деятельность органов отрас­левого управления и администрации предприятий, учреждений и организаций, органы межотраслевого управления выполняют важную роль в обеспечении всей системы органов государствен­ного управления.

Особый организационный вид координации и соответствен­но межотраслевого управления возникает при объединении уси­лий государственных комитетов, министерств и различных орга­низаций в процессе разработки, формирования и реализации комплексных целевых программ, связанных с решением круп­ных научно-технических задач, экономических и социальных проблем. Это позволяет концентрировать усилия и ресурсы на решении главных задач, осуществлении целевых программ раз­вития отраслей экономики страны. В разработке и реализации таких программ участвует большое количество министерств, раз­личных организаций. В этих случаях среди них выделяют го­ловные министерства и иные республиканские органы, ответ­ственные за выполнение задач, предусмотренных программами.

Усиление роли межотраслевого управления в современный период повлекло за собой развитие и конструктивное закрепле­ние организационных форм ее обеспечения. В настоящее время наиболее важные вопросы межотраслевого управления разреша­ются высшими органами государственной власти и управления Республики Беларусь, местными Советами депутатов, их испол­комами. Они осуществляют общую координацию отраслевых систем управления промышленностью, строительством, агропро­мышленным комплексом, транспортом, обеспечивает их согла­сованную деятельность и контроль.

Итак, очевидно, что государство не может эффективно управ­лять экономической, социально-культурной и административ­но-политической деятельностью, опираясь только на отрасле­вой аппарат. Для глубоких социально-экономических преобразований существуют и функционируют межотраслевые органы управления и соответствующие органы исполнительной власти.

Каковы же совокупность межотраслевых сфер, ее состав и структура и действующая административно-правовая организа­ция управления каждой из этих сфер?

Если придерживаться широкой трактовки межотраслевого управления и органов, осуществляющих управление ими, то со­вокупность указанных межотраслевых сфер составят: экономи­ка, финансы, налоговое дело, таможенное дело, статистика и анализ, стандартизация и сертификация, труд и социальная за­щита, охрана окружающей среды и природных ресурсов, анти­монопольная политика и государственное имущество, чрезвы­чайные ситуации и проблемы последствий катастрофы на Чер­нобыльской АЭС.

Разумеется, классификация эта относительно условная, но она позволяет охватить широкими социально-экономическими связями эти сферы, причем некоторые из них могут быть отне­сены к межотраслевым сферам только весьма условно.