ВЫБОР ЦЕЛЕЙ —ОПРЕДЕЛЯЮЩЕЕ ЗВЕНО ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЯ. ПРИОРИТЕТНОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКОГО ВЫБОРА

Управленческие решения (политические или административ­ные) по сути своей сводятся к действиям по осуществлению из­бранных целей. Выбор целей — отправной пункт в разработке и принятии любого решения.

Цель — элемент мыслительной деятельности управляющего субъекта; внутренний побуждающий мотив действия. Будучи иде­альным образом желаемого результата управляющего воздействия государственного субъекта на объект (общество, отдельные соци­альные группы, индивиды), цель формируется под влиянием гос­подствующих ценностей, выражает определенный замысел, идею, аккумулирует известные знания об управляемой системе и дан­ные опыта управления. Цели разнообразных текущих решений исполнительных органов мотивируются установками вышестоя­щих организаций, здравым смыслом управляющих и повседнев­ными потребностями людей.

Субъект государственного управления имеет дело с объектом, характеризующимся безграничным диапазоном разнообразия. Искусство управления и состоит в том, чтобы реализовать прин­цип необходимого разнообразия, найти, как отмечалось, баланс разнообразий субъекта и объекта (общества). Эта задача решает­ся при выборе целей. Множество проблем, с которыми сталкива­ется управляющий орган, обусловливает многоцелевой характер государственных решений, что требует распределения целей по значимости и по времени реализации. Отсюда задача построения иерархии целей. Точнее говоря, — «ветви» целей, ибо решение ожет быть подчинено реализации одновременно двух и более равнозначных целей.

Управленческие цели классифицируются по многим основани­ям: по уровню на шкале общественно-политических ценностей — высшие цели и цели обыденной практики; по степени общности - общенародные (общегосударственные), национальные, классо­вые, групповые (корпоративные), коллективные, индивидуаль­ные; по значимости сфер жизнедеятельности общества — эконо­мические, социальные, политические, культурологические, кон­фессиональные; по временным параметрам — долгосрочные, сред­несрочные, краткосрочные, текущие; по актуальности — требу­ющие безотлагательного осуществления, независимо от ситуации актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости - реально достижимые и возможно (теоретически) выполнимые, и т.д. Ранжирование целей — неотъемлемый, существенный ас­пект разработки решений.

Типология целей предопределяет различие видов решений. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реали­зуются в политических решениях руководящих органов государ­ства, в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и другие цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального и мест­ного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней.

Основу государственного управления составляет государствен­ная политика. Политическое руководство — высший уровень (по значимости) управления. Поэтому сердцевину государственного решения в его обобщенном, типологическом понимании образует выбор политического курса — государственной стратегии.

Политический выбор — это определение общих долговремен­ных целей, основных задач деятельности государства на данном историческом этапе его существования и развития.

Из многих общих целей прежде всего выделяются высшие для государства, по сути безальтернативные: а) установление и под­держание определенного типа политической системы и соответ­ствующего ей политического режима; б) сохранение единства об щества как основы существования данного государства; в) фор­мирование и реализация общих ценностей и удовлетворение об­щих интересов населения; г) обеспечение безопасности государ­ства и общества; д) обеспечение взаимосвязей с внешним миром, с другими государственными образованиями. Эти цели, выража­ющие главные функции государства, образуют ядро общей госу­дарственной политики как основы управления обществом. Все другие цели и стратегии так или иначе, прямо или косвенно определяются ими, выступающими в качестве базовых по отно­шению к системе государственного управления в целом.

За пределами базовых целей-ценностей, т.е. тех, реализация которых составляет объективное условие существования государ­ства, открывается поле многообразия выборов для целенаправ­ленной деятельности его органов и институтов. Управляющая и управляемая системы (государство и общество) образуются из многих подсистем, имеющих свои интересы и цели, которые они стремятся осуществить. Как система, так и подсистемы претерпе­вают изменения в силу внутренних причин и под воздействием внешней среды — международных, геополитических и природ­ных условий. Социуму свойственны противоречивые тенденции перемен, конфликтность общественно-исторических процессов. В каждой ситуации общество как объект управления многопроб­лемно. Да и государство тоже. Данное состояние того и другого объективно заключает в себе набор возможных перспектив преоб­разований, альтернативных вариантов государственного и обще­ственного строительства.

Субъект государственного руководства сталкивается также с естественной для общества конфликтностью социальных потреб­ностей, общественных интересов и ценностей. Из многих групп конкурирующих интересов ему приходится выделять наиболее общие и жизненно важные для всех социальных слоев населения, для социальной системы в целом.

Руководящий субъект действует не в вакууме, а на рынке аль­тернативных политических идей и ценностей, носителями кото­рых выступают конкурирующие с ним политические силы. Здесь предложение, как правило, превышает спрос. Потребитель — общество, социальные группы, граждане — воспринимает только то предложение, которое в большей мере отвечает его интересам и целям. На эти запросы и ориентируется управляющий субъект.

Политический выбор — не одноразовый акт, а процесс борьбы одних политических сил с другими за признание интересов пред­ставляемых ими групп в качестве общих, доминирующих, а це­лей, идей и ценностей — приоритетных. Выбор целей при приня­тии государственного решения, в частности политического, мо­тивируется в первую очередь интересами влиятельных (домини­рующих) общественных групп или большинства общества. Про­блемы, служащие непосредственным толчком к принятию реше­ния, всегда выступают формой выражения противоречия между общественными потребностями и интересами, с одной стороны, и наличными условиями, в частности ресурсами, необходимыми для их удовлетворения, с другой. Цели же — это форма осознания управляющим субъектом социально значимых актуальных про­блем.

Фактор интересов в политическом выборе играет определяю­щую роль, что объясняется природой этого социального явле­ния. По своей сущности интересы есть осмысленные и ценностно интерпретированные субъектом его объективные потребности. Они причина любой формы активности людей и выражаются в целях, мотивах, ориентациях, ожиданиях и других явлениях. Интере­сы, осознанные и признанные социальными общностями и госу­дарством, составляют группы общественно-классовых, нацио­нальных, государственных. Последние служат сплочению обще­ства, сохранению целостности и стабильности государства, выс­тупают постоянной движущей силой общественных изменений.

Трактовка интересов в теории социального управления нео­днозначна. Вб-первых, в плане признания или отрицания реаль­ности общих (национальных, государственных) интересов. Неко­торые зарубежные и отечественные ученые отрицают существова­ние общих, в том числе национальных, интересов. А если и до­пускают реальность таковых, то считают их «минимальными», не являющимися решающими при определении государственной политики. Так рассуждает, в частности, американский социолог Ф. Фукуяма. Отечественный автор В.П. Макаренко вообще от­вергает тезис о существовании общих интересов, стоящих выше групповых и классовых. Он пишет, что реально существуют лишь групповые интересы. При этом ссылается на американских уче­ных и на якобы неспособность американского правительства пред­ложить политические изменения во имя «общих интересов» и общего блага [2]. Ссылка автора некорректна. Как свидетель­ствует профессор Б. Мильнер, перестройка исполнительной влас­ти, предпринятая в США за последние годы XX в., ориентирова­на на то, чтобы она могла «концентрироваться на результатах и делать все возможное для достижения национальных целей» [3]. Национальные цели и есть выражение национальных, т.е. об­щих, интересов.

Во-вторых, высказывается точка зрения, согласно которой «исходным, первичным» политическим выбором, определяющим действия органов государственной власти, «является выбор ин­дивида», а интереры избирателей, партий и т.д. вторичны [4]. Мы не разделяем это мнение, интерпретирующее позицию либе­рализма. В науке управления известен принцип, сформулирован­ный французским бизнесменом А. Файолем (1916 г.). «Подчи­ненность личных интересов общим. Интересы организации име­ют приоритет перед интересами отдельной личности». Этот прин­цип, как правило, не подвергается сомнению и теперь, о чем свидетельствует факт его воспроизведения в фундаментальном труде американских ученых и бизнесменов [5].

Принцип приоритета общих интересов над индивидуальными классик относил к управлению экономикой. Его следует исполь­зовать и при разработке политического решения, ибо государ­ство — тоже организация, хотя и особого рода; это система орга­низаций, создаваемых для защиты и осуществления прежде всего общих интересов. Что касается личных интересов, то они могут быть реализованы лишь на основе осуществления общих. Не­трудно, к примеру, понять, что законные требования работников бюджетной сферы и пенсионеров России будут систематически удовлетворяться только при наличии у государства и у субъектов Федерации соответствующих средств. А для этого нужно разви­вать реальный сектор экономики, улучшать систему налогообло­жения и ее действенность и т.д., словом, все то, что составляет в настоящее время содержание приоритетного государственного интереса. Тем не менее личный интерес не есть нечто второсте­пенное по сравнению с общегосударственным, равно как не явля­ется самодостаточным.

Общие интересы могут трактоваться превратно. Более того, за общие интересы нередко выдаются узкоклассовые, корпоратив­ные, ведомственные или интересы бюрократического аппарата.

За последние годы в стране сформировался групповой и нацио­нально-территориальный эгоизм, на почве которого прорастает сепаратизм. Эти и другие явления накладывают свой отпечаток на общегосударственные решения. Тем не менее не могут перечер­кнуть главного: основные цели политики определяются общими интересами. Необходимость адекватного понимания общего инте­реса — предмет внимания политиков западных демократических государств. Например, о зависимости политического решения от «более или менее беспристрастного толкования интересов обще­ства» пишет известный французский политический деятель М. Рокар [6].

В-третьих, признав общие интересы фактором, определяющим политический выбор, нужно выяснить их состав, обосновать жиз­ненную важность тех или иных видов интересов: экономических, политических, социальных и др. Решение данного вопроса — главная предпосылка выбора целей политической стратегии. Для современных политиков России — это весьма важный аргумент в борьбе за массы избирателей.

Анализ современного состояния российского общества выяв­ляет основные группы интересов: комплекс интересов личности, связанных с потребностями реального обеспечения ее конститу­ционных прав и свобод; группы общественных интересов различ­ных слоев трудящихся, детерминируемые неудовлетворенностью условиями жизни и труда; интересы бурно развивающегося клас­са финансово-промышленного капитала; интересы национальных общностей, обусловленные существенными различиями в уров­нях развития регионов; группа общегосударственных интересов, выражающих потребности в создании и укреплении либерально-демократической политической системы, обеспечения и сохране­ния суверенитета и целостности Российского государства, опреде­ления системного кризиса и т.д.

В нынешней ситуации нелегко выделить приоритетные груп­пы интересов. А для политического руководства — это задача первоочередная. От ее решения зависит выбор целей политики. В данном случае может помочь анализ противоречий, выявление основной зоны конфликтов.

Наше общество характеризуется наличием разнородных про­тиворечий и конфликтов: социальных, экономических, полити­ческих, межнациональных, между Федеральным центром и субъек тами Федерации, идеологических и пр. Определяющей линией конфликта выступает антагонизация социально-экономических и политических отношений, обусловленная углублением социаль­ной дифференциации общества и социального неравенства. Язык классового конфликта временами начинает звучать все громче в недовольстве большинства населения, оказавшегося у черты или за чертой бедности, в возмущении вопиющей социальной неспра­ведливостью, выраженной в том, что расслоение общества по до­ходам превысило показатели, предельно допустимые для стабиль­ных государств. Но основная линия социальной напряженности, согласно социологическим исследованиям, нередко проходит не между классами, а между государственной властью на всех ее уровнях и основной массой населения. Этот факт требует сделать акцент на первостепенной важности совершенствования полити­ческого руководства, изменения как некоторых стратегических установок, так и методов действия государственных органов за­конодательной и исполнительной власти.

Очевиден раскол общества по политическим и идеологическим взглядам и ценностям, что подтверждается постоянной острой политической и идеологической борьбой в обществе. «Большая головная боль» у государства — межнациональные противоречия и конфликты. К сказанному нельзя не добавить периодически сотрясающие страну чрезвычайные события: стихийные бедствия, технологические и экологически катаклизмы и др.

Описанные противоречия не исчерпывают все множество про­блем, встающих перед политическим руководством государством. Обширные пространства России; огромные различия в уровнях развития регионов; меняющаяся социальная структура и поли­тическая палитра региональных сообществ; широкий диапазон последствий проводимых реформ — от катастрофических послед­ствий до положительных — и зависящего от этого отношения большинства населения к правящему режиму — эти и другие факторы свидетельствуют о том, сколь необходим учет всех об­стоятельств и связанных с ними проблем при выборе целей и политических стратегий.

К сказанному следует добавить еще один существенный мо­мент: проблемы самого правящего совокупного субъекта. Он не­однороден по своему составу, интересам и политическим позици­ям. Основной причиной, не позволившей последовательно и эффективно осуществлять реформы преобразования в стране, как не раз отмечалось в своих ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию России, является отсутствие обществен­ного согласия и единства власти, консолидации и мобилизации интеллектуальных сил, соединенных усилий органов власти, граж­данского общества, всех людей в стране [7]. Не все могут согла­ситься с данным выводом главы государства относительно «ос­новной причины». Однако влияние отмеченного фактора — об­щественного согласия и единства власти — на деятельность госу­дарства бесспорно.

Таким образом, выбор политических целей как первоначаль­ного определяющего этапа разработки стратегии обусловливает­ся многими переменными. Обоснованность политического выбора в решающей степени зависит от того, насколько учтены факто­ры, действующие на управляющую систему. Выбор рационален, цель разумна, если: а) выражает интересы большинства населе­ния и соответствует базовым ценностям данного общества (стра­ны); б) выбор осуществлен на основе научного анализа и оценки особенностей конкретных условий и адекватной оценки влияния временного фактора (своевременности решения); в) выбор сделан с учетом уровня развития управляющей и управляемой систем (государства и общества или его части), а также ресурсного по­тенциала, необходимого для достижения стратегических целей и решения стратегических задач; г) выбор мотивирован положи­тельным долгосрочным прогнозом; д) выбор принят (с ним со­гласны) основными социальными группами, ведущими полити­ческими силами.

Перечисленные требования, укладывающиеся в демократичес­кие принципы формирования государственной политики, блоки­руют возможное доминирующее влияние на политический выбор индивидуальных субъективных качества лидеров — высших ру­ководителей: властолюбия, предрасположенностей, темперамен­та, воли, моральных качеств и т.п. Исключить вообще влияние на процесс выбора этих явлений невозможно, но вполне реально его минимизировать и тем самым ограничить роль случайности при принятии решений, имеющих значение для судеб народа. Вполне естественны поэтому высокие требования, предъявляемые государством к своим лидерам. Например, в числе причин отре­шения от должности президента США предусмотрено нарушение нравственности. Не мешало бы и российскому законодателю при­нять такую норму.

Цели лишь в общих чертах обозначают направления процесса действия государственного субъекта (органов власти и управле­ния) и абстрактно возможные средства для их осуществления. Последующий этап — это формулирование общегосударственной долгосрочной стратегии. Цели конкретизируются в совокупности задач, планируемых к последовательному решению; обрисовыва­ются общие контуры и стадии предполагаемых изменений обще­ственной системы и ее отдельных частей; характеризуются глав­ные средства, методы и социальные агенты деятельности для дос­тижения избранных целей. Основополагающая идея стратегии, ведущий замысел — ее концепция. Последняя определяет при­оритетную цель государственной политики, ее направления и ком­плекс задач, решаемых в рамках этих направлений.

Первостепенное значение для выработки концепции государ­ственной политики и в целом стратегии имеют научно обоснован­ное определение особенностей исторического периода развития страны, учет условий, в которых действует руководящий субъект. Трудность и искусство политики во многом состоят в учете свое­образия задач каждого из периодов общественного развития, осо­бенностей условий и деятельности правящего субъекта. Ничего другого, кроме провалов в политике, не сулит игнорирование специфики модернизации нашего общества, состоящей, в частно­сти, в ошибочном определении нулевых стартовых рубежей пре­образований, отбросившем достижения страны в советский пери­од. Придется вновь ставить и решать те задачи, которые уже были решены ранее, восстанавливать разрушенные универсаль­ные связи и структуры во многих сферах жизни, в том числе в политической, в общественных отношениях. Начавшаяся работа правящих кругов по проблеме восстановления единой вертикали власти - тому подтверждение.

Все большим пониманием важности общих интересов государ­ства и общества, их адекватного определения и реализации про­никается и руководство нашей страны, особенно в первые годы нового столетия. Так, выступая с Посланием Федеральному Со­бранию в мае 2003 г., Президент РФ В.В. Путин говорил о том, что Россия не сможет противостоять стоящим перед ней серьез­ным угрозам, если наше общество разбито на мелкие группы, если мы будем жить узкими, только своими групповыми интере­сами, если не произойдет в стране консолидации хотя бы вокруг базовых общенациональных ценностей и задач. Определяя эти базовые ценности, цели и задачи, Президент РФ В.В. Путин в своих Посланиях Федеральному Собранию 2002 и 2004 гг. гово­рил, что наши цели неизменны — демократическое развитие Рос­сии, становление цивилизованного рынка и правового государ­ства и самое главное — повышение уровня жизни народа. Необхо­димо сделать Россию процветающей и зажиточной страной, что­бы жить в ней было комфортно и безопасно, чтобы люди могли свободно трудиться, без ограничений и страха зарабатывать для себя и своих детей [8]. Конкретизируя стоящие перед Россией задачи, без решения которых невозможно сохранение страны, в Посланиях 2003 и 2004 гг. В.В. Путин выдвигает в числе важ­нейших следующие: увеличение за десятилетие валового внутрен­него продукта в два раза; обеспечение значимого роста благосо­стояния граждан, безопасной и комфортной жизни в стране, обес­печение граждан качественным и доступным жильем, образова­нием, медицинским обслуживанием; преодоление бедности; созда­ние зрелой демократии и развитого гражданского общества; уси­ление позиций России в мире; модернизацию Вооруженных Сил. При этом подчеркивается, что без сильной и ответственной влас­ти, основанной на консолидации общества, невозможны сохране­ние страны и ее прорыв в будущее. Основой для решения сто­ящих перед страной приоритетных задач и достижения жизнен­но важных для ее существования и развития целей являются в настоящее время консолидация общественных сил, незыблемость Конституции Российской Федерации и гарантированных прав и свобод граждан. Необходимы консолидация всех интеллектуаль­ных, властных и нравственных ресурсов страны, всех наших уси­лий, выработка общих подходов и согласование конкретных пла­нов [9].

На основе общего стратегического направления разрабатыва­ются стратегии и программы экономического и социального раз­вития, формулируются политики в других областях обществен­ной жизни. Так, российское политическое руководство, не отсту­пая от избранного курса на коренное реформирование экономики и общества в направлении перехода к рыночной демократии, на­целено ее лидером (Президентом РФ) на разработку и утвержде ние долгосрочной стратегии экономического развития России. В плане этой установки сформулированы «общие требования» к политике: реалистичность, ответственность государства за безус­ловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств; же­сткость бюджета, необходимость перенесения в политике акцента на увеличение доходов за счет более решительного осуществле­ния мер по легализации частнопредпринимательской инициати­вы; необходимость детализации целей политики, чтобы можно было судить о подлинной ее результативности. Обозначены дру­гие отправные положения бюджетной политики, касающиеся до­ходов и расходов, политики в области бюджетного дефицита и внешнего долга, а также межбюджетных отношений. Предложе­но, в частности, продолжить работу по реформированию меж­бюджетных отношений и осуществить переход к подлинному бюд­жетному федерализму. Его суть — максимально возможная бюд­жетная независимость субъектов Российской Федерации. Не зада­ча авторов оценивать изложенные политические установки. Наша цель иная — проиллюстрировать общую схему и характер разра­ботки стратегий, составляющих сердцевину деятельности госу­дарственной управляющей системы.

Общий стратегический курс государства конкретизируется так­же в среднесрочных и краткосрочных программах Правитель­ства. Характерной особенностью проводимой работы является предварительное формирование прогноза социально-экономичес­кого развития на перспективу, его параметров в связи с прогно­зом основных характеристик и структуры доходов и расходов федерального бюджета. Прогнозирование, таким образом, высту­пает базой разработки среднесрочной программы.

Следует отметить некоторые теоретически значимые моменты данного прогноза. Во-первых, комплексный подход в разработке общего прогноза социально-экономического развития. С участи­ем ряда министерств и ведомств — экономических, финансовых, федеральных органов исполнительной власти предполагается оп­ределить параметры прогноза социально-экономического разви­тия и прогноза основных характеристик и структуры доходов и расходов федерального бюджета на перспективу. Прогнозируе­мые показатели обозначаются понятием «сценарные условия» функционирования экономики и социальной сферы. Они включа­ют основные макроэкономические показатели, целевые параметры, приоритеты социально-экономической политики, показатели занятости населения и др. Во-вторых, разработка на основе об­щих прогнозных сценариев вариантов прогнозов развития отрас­лей экономики и социально-экономической сферы в субъектах Федерации; в-третьих, увязывание с параметрами общего про­гноза федеральных целевых программ; в-четвертых, обеспечение прогнозных показателей необходимой статистической информа­цией.

Общий стратегический курс государства, долгосрочные и сред­несрочные стратегии и программы развития отдельных сфер жиз­недеятельности общества, конкретные правительственные целе­вые программы — все это виды политических решений. Они су­щественно различаются по своей значимости и роли в системе государственного руководства и управления. Однако сходство их в том, что они образуют общие условия и определяют общее направление деятельности системы государственных органов. Это — политические решения высшего уровня, программного ха­рактера. Все другие решения, будь то политические или админи­стративные, рекомендательно-ориентирующего или директивно-распорядительного плана, являются по сути производными от стратегически программных; выполняют роль государственного механизма реализации последних.

Разработанная руководством государства политика выполнит свою ведущую роль при условии, что она будет оформлена юри­дически, т.е. институционально. Только при наличии институци­онального контроля над властью политика может быть реализо­вана и осуществлен прогресс (Парсонс).

Политические решения стратегического характера принима­ются в большинстве своем коллективными представительными органами или от их имени лидерами — высшими должностными лицами. В современных демократических государствах проекты таких решений подготавливаются в политических штабах правя­щих партий, в коллегиях типа Совета безопасности или узким кругом политической элиты. Конституцией РФ не предусматри­вается каких-либо иных политических институтов, кроме изби­раемых народом парламента и президента страны — главы госу­дарства. Отсутствие у парламента права принимать политичес­кие решения, выходящие за рамки законодательной деятельнос­ти, а у партии, получившей на выборах большинство парламент ских мандатов, — права формировать правительство, создает си­туацию, далекую от правовой. В подготовку и даже принятие важных политических решений вмешиваются чиновники обслу­живающего президента исполнительного аппарата и даже руко­водители ведущих телекомпаний. Все громче заявляют о себе как о политической силе лидеры крупного финансово-промышленно­го капитала.