Лекция 3.1. Субъекты осуществления государственной власти в России
Статья 10 Конституции устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Тем самым конституционно закреплено признание теории разделения властей. Таблица 3.1.1. В статье 11 Конституции России в качестве субъектов осуществления государственной власти указаны:
· Президент Российской Федерации,
· Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума),
· Правительство Российской Федерации,
· Суды Российской Федерации.
Таблица 3.1.1. - Вертикаль и горизонталь власти в РФ
 Ветви Уровни | Законодательная | Исполнительная | Судебная |
| Федеральный | Федеральное собрание | Правительство | Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд |
| Региональный | Парламент республики, Законодательное собрание субъекта РФ | Президент республики, губернатор, глава правительства | Верховный республиканский суд, областной суд, краевой суд |
| Муниципальный | Городской совет, поссовет, сельсовет, райсовет и др. | Глава местного самоуправления, мер | Районный (городской) суд, мировой судья |
Президент РФ.Система государственного управления в России имеет некоторые особенности, существенно отличающие ее от других государств. Конституция Российской Федерации, провозглашая принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, выводит Президента РФ за рамки этих отраслей власти, не относя его ни к одной из вышеперечисленных отраслей, хотя по тексту Конституции он провозглашается в качестве самостоятельного субъекта осуществления государственной власти. Это дало основание некоторым российским конституционалистам утверждать, что в России формируется отдельная самостоятельная Президентская отрасль власти или даже сверхпрезидентская. Видимо, такая точка зрения имеет право на существование, поскольку в установленной ныне форме принцип разделения властей в Российской Федерации носит довольно ограниченный характер, в то время, как в чисто президентской республике (например, США) президент является главой исполнительной отрасли власти и несет ответственность за результаты работы кабинета министров, а в России Президент активно воздействует на законодательную отрасль власти, контролирует и фактически руководит действиями Правительства, а сам выведен из-под влияния этой системы, в том числе и из-под влияния какой-либо формы контроля со стороны органов государственной власти. За исключением института отрешения президента от должности по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (процедуры очень усложненной и практически неосуществимой) у Федерального Собрания и судебной власти, равно как и у избирательного корпуса, нет реальных рычагов воздействия на деятельность президента или установление ответственности за последствия этой деятельности.
Функции Президента РФ: 1. Важнейшая функция Президента РФ – гарантировать соблюдение Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Эта функция осуществляется путем: обеспечения положения, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции; обнаружения неконституционности действий каких-либо органов власти и обращения к ним с требованием привести свои акты в соответствие с Конституцией РФ; принятия мер по борьбе с преступностью и по защите Конституции РФ, прав и свобод личности.
2. Принимать конституционные меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности;
3. Обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов госвласти;
4. Определять основные направления внутренней и внешней политики государства;
5. Представлять РФ внутри страны и в международных отношениях.
Полномочия Президента РФ:Общие (вытекающие из статуса главы государства): назначение выборов Госдумы; роспуск в предусмотренных законом случаев Госдумы; назначение референдума в соответствии с законом; право законодательной инициативы; подписание федеральных законов; обращение к парламенту с ежегодным посланием;
осуществление руководства внешней политикой; подписание международных договоров и ратификационных грамот; введение в соответствии с Конституцией РФ военного или чрезвычайного положения; решение вопросов гражданства и представления политического убежища; осуществление помилования; награждение государственными наградами РФ; присвоение почетных, высших военных и специальных званий.
Специальные ( указанные в Конституции) полномочия Президента РФ:
· назначение с согласия Госдумы Председателя Правительства РФ; право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; принятие решения об отставке Правительства РФ;
· представление Совету Федерации Генерального прокурора РФ; судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитажного Судов; Госдуме кандидатуры на должность Председателя Центрального Банка РФ; постановка перед Госдумой вопроса о его освобождении от этой должности; законодательному (представительному органу субъекта РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ
· назначение на должность судей федеральных судов;
· формирование Совета безопасности РФ; Администрации Президента РФ;
· утверждение военной доктрины;
· Назначение и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства; высшего командования Вооруженных сил РФ; полномочных представителей Президента РФ; дипломатических представителей РФ в международных организациях и иностранных государствах.
3. Важнейший элемент статуса Президента РФ – право личной неприкосновенности;
(не может быть подвергнут уголовному и другому преследованию во время осуществления им своих полномочий, обладает дипломатическим иммунитетом при поездках за границу, его жизнь и деятельность охраняются законом)
Президент РФ избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий Президента РФ ограничен 4 годами. Возможно повторное избрание. Одно и тоже же лицо не может быть избрано Президентом РФ более, чем на два срока подряд.
Конституционные требования к кандидату в Президенты РФ: наличие гражданства РФ и отсутствие двойного гражданства; достижение 35-летнего возраста; постоянное проживание в РФ в течении последних 10 лет.
Акты Президента РФ: указы (нормативные – содержащие нормы права и ненормативные – индивидуальный акт о назначении того или иного лица на определенную должность); распоряжения (инд.акт организационного характера). Акты Президента РФ издаются самостоятельно, имеют прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории РФ. Через издаваемые акты Президент осуществляет свои должностные функции и заполняет пробелы в праве.
Такая конституционная модель института Президентства была установлена в силу особенностей переходного периода, переживаемого Россией, и во многом была приспособлена под Президента Ельцина. Не исключено, что в дальнейшем по мере стабилизации конституционного строя в России, принцип разделения властей будет приближаться к его классической форме при установлении чисто Президентской республики.
Администрация Президента РФ.Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента.
В целях обеспечения деятельности Президента РФ Администрация осуществляет следующие функции: организация подготовки законопроектов в порядке законодательной инициативы: подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной думой; подготовка предложений о подписании, либо отклонении ФЗ; подготовка, согласование и представление Президенту проектов Указов, распоряжений, поручений и обращений Президента, аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту документов; обеспечение обнародования ФЗ, выпуск указов и распоряжений Президента, а также иных документов, подписанных Президентом; подготовка материалов для ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию РФ и программных выступлений; обеспечение деятельности Совета безопасности РФ, Государственного совета и других совещательных и консультативных органов при Президенте; осуществление контроля за исполнением ФЗ, указов и других решений Президента; подготовка проектов обращений Президента в Конституционный суд РФ; подготовка предложений Президенту об обеспечении согласованного фукционирования и взаимодействия органов госвласти; обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и др.организациями и структурами гражданского общества и другие функции, обеспечивающими реализацию Президентом его полномочий.
В состав Администрации Президента РФ входят: Руководитель Администрации, два заместителя Руководителя – помощники Президента, помощники Президента, пресс-секретарь, руководитель протокола, полномочные представители Президента в федеральных округах, советники Президента, полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде, старшие референты, референты, иные должностные лица.
В структуре Администрации Президента РФ образованны следующие подразделения: Аппарат Совета Безопасности РФ (на правах управления), Аппарат полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (на правах управления), Аппарат советников Президента РФ, Государственно-правовое управление , Канцелярия, Контрольное управление, Референтура, Секретариат Руководителя Администрации, Управление по внешней политике, управление по внутренней политике, Управление по кадровым вопросам и государственным наградам, Управление по вопросам государственной службы, Управление по обеспечению конституционных прав граждан, Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ, Управление по работе с обращениями граждан, Управление пресс-службы и информации Президента РФ, Протокольно-организационное управление, Экспертное управление.
Общее руководство Администрацией Президента РФ осуществляет Президент. Непосредственное руководство деятельностью Администрации, координацию работы ее структурных подразделений осуществляет Руководитель Администрации Президента РФ.
Институт Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округеучрежден Указом Президента РФ от13.05.2000 № 849 (ред. от 21.03.05), утвердившим Положение о Полномочном представителе.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе – должностное лицо, представляющее Президента РФ на территории соответствующего федерального округа и обеспечивающее реализацию конституционных полномочий Президента на территории округа.
Полномочный представитель Президента РФ назначается на должность Президентом РФ по представлению руководителя Администрации Президента на срок, определяемый Президентом, но не превышающий срок полномочий главы государства, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему.
Задачи Полномочного представителя: реализация основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; контроль за выполнением в округе решений федеральных органов госвласти; обеспечение реализации в округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ докладов об обеспечении национальной безопасности в округе, политическом, социальном и экономическом положении.
Основные функции: согласование проектов решений органов федеральной госвласти, затрагивающих интересы территорий, входящих в округ; разработка программ социально-экономического развития территорий; согласование кандидатур на должность госслужащих; анализ эффективности работы правоохранительных органов; внесение Президенту РФ представлений о приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и международным обязательствам РФ.
Права. Полномочный представитель Президента РФ при осуществлении своих функций: имеет право беспрепятственного доступа на все объекты, находящиеся на территории округа4 направляет в федеральные органы госвласти жалобы и обращения граждан, проживающих в округе; привлекает сотрудников федеральных органов госвласти к проведению проверок на территории округа; контролирует исполнение федеральных программ и использование федерального имущества на территории округа; запрашивает необходимую информацию от органов власти субъектов РФ; при необходимости направляет своих заместителей для участия в работе органов госвласти и органов местного самоуправления, находящихся на территории округа; Вносит в федеральные органы госвласти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов или применения к ним мер дисциплинарного взыскания; осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.
Совет безопасности РФ.Совет безопасности РФ (далее СБ) – конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности.
СБ рассматривает вопросы: внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности; охраны здоровья населения; прогнозирования; предотвращений чрезвычайных ситуаций и преодоление их последствий; обеспечение стабильности и правопорядка; стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, информационной, экологической, и иных видов безопасности.
Основные задачи СБ:определение жизненно важных интересов личности, общества и государства; выявление внутренних и внешних угроз безопасности; разрабатывает основные направления стратегии обеспечения безопасности РФ и организации подготовки федеральных программ ее обеспечения; разрабатывает предложения по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности; подготавливает рекомендации Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; оперативные решения по предотвращению чрезвычайных ситуаций и организации их ликвидации; предложения Президенту о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения; совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих, либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.
Состав СБ (постоянные члены): Президент РФ (Председатель СБ), Секретарь СБ, Председатели Совета Федерации, Госдумы, Правительства РФ, Министры: обороны, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Директора федеральной службы безопасности, службы внешней разведки.
Остальные члены СБ назначаются Президентом РФ по предложению секретаря СБ. Заседания СБ проводятся не реже одного раза в месяц. Решения СБ принимаются его постоянными членами простым большинством от их общего числа и утверждаются Председателем СБ. Решения СБ оформляется протоколами, наиболее важные – указами Президента РФ.
Рабочие органы СБ:специально образуемые межведомственные комиссии – создаются по функциональному или региональному принципу на постоянной или временной основе.
Резервный фонд Президента.Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается содание5 Резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Средства Резервного фонда Президента РФ расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента. Расходование средств осуществляется на основании письменного распоряжения Президента. Расходование средств этого фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента не допускается.
Контрольные вопросы
1. Субъекты осуществления государственной власти в РФ
2. Статус Президента РФ, его функции и полномочия
3. Администрация Президента РФ, ее функции
4. Структура Администрации Президента РФ
5. Институт Полномочного представителя Президента РФ, его функции и полномочия
6. Совет безопасности РФ, его основные задачи и рабочие органы
Лекция 3.2. Субъекты осуществления государственной власти в России (продолжение)
Федеральное собрание – парламент в системе органов государственной власти. В системе органов государственной власти Федеральное собрание – парламент РФ играет роль представительного и законодательного органа России.Парламент в РФ представлен Федеральным собранием, состоящим из двух палат: верхней – Советом Федерации (далее СФ), и нижней – Государственной думой (ГД).
Главные функции парламента: представление многонационального народа России с учетом федеративного устройства государства и законодательная деятельность на федеральном уровне.
Принципы деятельности парламента: независимость от других органов госвласти, невмешательство в работу других органов госвласти, взаимодействие с другими органами госвласти в рамках компетенции.
Государственная Дума представляет народ РФ в целом. Состоит из 450 депутатов, которые избираются путем всеобщих, прямых, равных выборов при тайном голосовании сроком на 4 года. С 2007 года выборы осуществляются по пропорциональной системе (по партийным спискам). Базовый документ, регулирующий порядок избрания депутатов ГД СФ РФ – ФЗ «О выборах депутатов ГД ФС РФ» 0т 18.05.2005 №51-ФЗ (ред. От 24.07.2007), вступивший в силу 07.12.2006. Законодательство о выборах депутатов ГД не отличается стабильностью. За 14 лет существования ГД каждые новые выборы (1993,1995,1999,2003гг.) проводились по новому закону о выборах, который принимался непосредственно под очередные выборы и менял правила их проведения. Главная причина такой нестабильности состоит в том, что в тексте Конституции РФ не закреплен порядок таких выборов. Это существенный изъян действующей Конституции РФ. Сегодня политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списка кандидатов) в депутаты ГД ФС РФ
К ведению ГД относятся: выдача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии правительству; назначение и освобождение от должности Председателей Центрального банка РФ и Счетной палаты, а также половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
Совет Федерации Федерального собрания РФ – палата российского парламента, представляющая регионы РФ. За 13-летнюю историю уже трижды меняла порядок своего формирования. Конституция РФ 1993 г. (ст.15) закрепила лишь общий принцип, согласно которому в СФФСРФ входит по два представителя от субъекта РФ – по одному от представительного и исполнительного органов госвласти. Сам же порядок формирования данного органа остался за пределами регулирования Конституции. Формирование СФ первого созыва в 1993 г.: жители каждого субъекта федерации непосредственно избирали двух членов СФ от субъекта, причем эти выборы не были урегулированы ни конституционно, ни законодательно; в 1995-2000гг. (Федеральный закон от 05.12.95. №192-ФЗ) СФ уже не избирался и в его состав по должности входили глава субъекта (губернатор, президент республики в составе РФ и т.д.) и глава представительного органа субъекта РФ (областной думы, законодательного собрания и др.) Руководители субъектов работали в парламенте на непостоянной основе, совмещая парламентскую деятельность с руководством региона, что негативно сказывалось на качестве работы всего парламента. В 2000 г. Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ (в ред.от 21.07.2007) установил принципиально иную систему формирования СФ: формируется из представителей регионов, работающих в парламенте на постоянной основе и они неявляются руководителями региона. Одного представителя назначает глава субъекта, другого – избирает представительный (законодательный) орган. Главный результат этой реформы – разделение функций члена парламента и руководителя субъекта федерации, что соответствует мировой практике. Этот порядок формирования СФ имеет и определенные минусы: возможность пройти в СФ множеству случайных людей, которые не известны избирателям, не имеют политического опыта и отношения к региону, который они представляют и реально занимаются не парламентской работой, а бизнесом.
К полномочиям СФ относятся: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указа президента о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории РФ; Назначение выборов Президента РФ; отрешение от должности Президента; назначение судей Конституционного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ; Назначение и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Поскольку главы регионов лишились парламентских мест в СФ, то в качестве компенсации при президенте был создан в 2000г совещательный орган – Государственный совет, состоящий из высших должностных лиц субъектов. К полномочиям госсовета относятся координация федеральной политики в регионах, формирование перспективных направлений развития общества и государства.
Исполнительная власть РФ. Исполнительная (административная) власть - это аппарат государственного управления, институты исполнительной власти в их совокупности на всех иерархических уровнях управления, компетенция государственных органов и государственных служащих, их практическая деятельность.
Исполнительная власть концентрирует фактическую мощь страны, т.к.:
1) осуществляет всю организационную повседневную работу по управлению различными процессами жизнедеятельности общества, наведению и поддержанию порядка;
2) имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т.е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы;
3) имеет предметный характер: опирается на конкретные территорию, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений, награждений, распределений материальных и духовных благ и др.;
4) использует не только организационно-правовые, административно-политические методы воздействия, но имеет право на легитимное принуждение.
Именно в силу огромного влияния на жизнь общества исполнительная власть во всех республиках имеет статус подзаконной, т.е. действует на основе и в рамках законов, принимаемых представительной властью, выступает как вторичная власть. Это проявляется в следующем.
- Правительство в своем составе (кабинет министров, совет министров или другое название руководящего органа исполнительной власти), структура и полномочия органов исполнительной власти определяются либо главой государства - президентом, монархом, либо парламентом, либо при их совместном участии.
- Правительство периодически отчитывается и несет политическую ответственность либо перед главой государства, либо перед парламентом, либо «двойную ответственность» и может быть отставлено соответствующим институтом.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (пункт I статьи 110).
Общее руководство деятельностью Правительства РФ осуществляет Президент РФ. Непосредственный руководитель Правительства РФ – Председатель Правительства РФ, который утверждается по предложению Президента большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы ФС РФ.
Президент осуществляет создание федеральных органов исполнительной власти - федеральных органов государственного управления, их реорганизацию и ликвидацию по предложению Председателя Правительства.
Президент Российской Федерации имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является высшим органом государственного управления Российской Федерации. Его состав, компетенция, порядок формирования и деятельности, отношения с другими государственными органами определяются Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом о Правительстве Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В его состав входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры, которые назначаются Президентом Российской Федерации. При этом Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации по согласованию с Государственной Думой, а заместители Председателя Правительства Российской Федерации и министры - по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.
В состав Правительства также входят Руководитель Аппарата Правительства - Заместитель Председателя Правительства.
Правительство выполняет полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, Федеральным Конституционным законом о Правительстве Российской Федерации, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
К конституционным полномочиям Правительства Российской Федерации (статья 114) относятся:
- разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета, обеспечение его выполнения и представление Государственной Думе отчета об его исполнении;
- обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, а также единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
- осуществление управления федеральной собственностью;
- осуществление мер по обеспечению: обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России; законности, прав и свобод граждан; охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, иных полномочий, возложенных на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
В пределах своих полномочий Правительство организует реализацию внутренней и внешней политики государства, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов. Оно формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.
По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит законодательству, а также осуществлять переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации полномочия на основании соответствующих соглашений.
Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппарата и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Оно устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппарата. Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Оно вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
Правительство Российской Федерации на основании и во исполнении Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства. Акты Правительства могут быть обжалованы в суде.
Возглавляет Правительство его Председатель, который определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента России основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
Председатель Правительства Российской Федерации представляет Правительство в России и за пределами ее территории; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства.
Заместители Председателя Правительства Российской Федерации участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации политики Правительства; участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение; координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность; предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.
Заседания Правительства России проводятся не реже одного раза в месяц. Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об его исполнении, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанные с созданием свободных экономических зон; устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг; принимаются решения о внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности; рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы приобретения государством акций на суммы, превышающие размеры, установленные Правительством; рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров; принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации; образуется Президиум Правительства
России; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; утверждается Регламент Правительства; утверждается Положение об аппарате Правительства.
Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению его Председателя может образовать Президиум Правительства Российской Федерации. Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства.
Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума.
Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом России. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации и ответственны перед ними за выполнение порученных задач.
Правительство России вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действия этих актов.
Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координируют деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Правительство вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом по заявлению Председателя Правительства об отставке и в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства.
Подготовка и проведение заседаний Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства.
Регламент Правительства Российской Федерации включает следующие разделы:
1. Формирование плана заседаний Правительства и его Президиума.
2. Порядок внесения документов для рассмотрения на заседаниях Правительства и его Президиума.
3. Порядок подготовки заседаний Правительства и его Президиума.
4. Порядок проведения заседаний Правительства и его Президиума и оформления принятых решений.
Для обеспечения деятельности Правительства формируется его Аппарат.
Аппарат Правительства.Аппарат Правительства возглавляет Руководитель, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства. Руководитель Аппарата Правительства входит в состав Правительства и его Президиума.
Функции и организационная структура Аппарата Правительства, обязанности, права и ответственность Руководителя Аппарата Правительства определяются в соответствии с Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации, утверждаемом постановлением Правительства Российской Федерации. Обязанности, права и ответственность работников Аппарата Правительства определяются в соответствии с их должностными инструкциями, утверждаемыми Руководителем Аппарата Правительства.
Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая может быть принята или отклонена Президентом Российской Федерации.
Решение об отставке Правительства может принять Президент Российской Федерации.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент может объявить об отставке Правительства или распустить Государственную Думу.
Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Государственная Дума откажет в доверии, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
Система и структура исполнительной власти РФ. (Установлены Указами Президента РФ)
Система федеральных органов государственного управления представляет собой совокупность государственных органов исполнительной власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют государственно-управляющее воздействие с целью исполнения законов.
Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение госадминистративного аппарата.
Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований - выборная администрация. Это институты исполнительной власти, созданные на основе норм конституционного права.
Наряду с ними важную общественно значимую роль в системе исполнительной власти играют и другие федеральные органы исполнительной власти, которые формируются политическими (выборными) институтами исполнительной власти и подпадают под регуляцию административного и административно-процессуального законодательства. Эти органы государственно-административного управления своей деятельностью реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного масштаба, уровня, характера, обеспечивают их реализацию.
Существуют две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона (например, США, Испания) или оперативного нормативного регулирования (например, Великобритания, Россия).
Организация федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации составляет совместное ведение Президента и Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ). Председатель Правительства РФ, вступив в должность в установленном Конституцией порядке, в течение недели представляет Президенту РФ свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и по персональному составу. Президент РФ своим указом утверждает структуру федеральных органов и состав руководителей министерств, иных органов исполнительной власти. Политическая практика в России свидетельствует, что с каждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом, происходит реорганизация структуры федеральных органов, т.е. исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политической конъюнктуры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, а значит - всю систему управления.
Президент РФ Указом от 9 марта 2004 г №314 (ред. от 24.09.2007) утвердил новую структуру федеральных органов исполнительной власти. В очередной раз были произведены преобразования и сокращения органов федерального уровня власти, что составляет суть административной реформы в России. Основными организационно-правовыми формами федеральных органов власти, являются: федеральные министерства, службы и агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ, и федеральные службы и агентства, подведомственные министерствам; федеральные службы, агентства, государственные комитеты, подведомственные непосредственно правительству (а не министерствам).
В итоге, произошло существенное сокращение и упрощение структуры федеральных органов исполнительной власти, а также перераспределение функций государственного управления. Многие субъекты РФ использовали данной подход в преобразовании своей структуры управления.
Структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой перечень всех федеральных органов исполнительной власти. Утверждается Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. Приложение №1.
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти созданы с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий федеральных органов в регионах и в соответствии со ст.78,ч.1 Конституции РФ. Их содержание осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Положение о территориальном органе утверждается соответствующим министром и предусматривает реальное осуществление принципа субсидиарности в управлении (участия в осуществлении управленческих функций между федеральными и территориальными органами управления). Территориальный орган действует в соответствии со своей компетенцией на территории одного или нескольких субъектов РФ.
Территориальный орган - это орган госадминистративного управления, действует на основе базового законодательства и нормативных актов соответствующего органа исполнительной власти.
Главная задача территориального органа - обеспечить реализацию госуправленческих актов, контроль за правозаконностью региональных органов в рамках компетенции, сблизить руководство федерального уровня с деятельностью местных органов и ассоциаций в установленной сфере.
Между тем, не всегда конструктивно налаживалось взаимодействие территориальных органов Центра с руководителями региональных органов субъектов РФ.
Конституционному Суду РФ пришлось неоднократно давать разъяснение по вопросу о порядке организации и деятельности территориальных органов, в том числе назначения их руководителей.
Только законодательный орган субъекта РФ может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов Центра при условии, что на соответствующие территориальные органы возлагается осуществление полномочий РФ по вопросам совместного ведения.
Свои территориальные подразделения имеют многие федеральные органы. Территориальные федеральные органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность на территории: нескольких субъектов федерации; одного субъекта РФ; в рамках муниципальных образований.
Таким образом, территориальные федеральные органы исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти и во взаимодействии с органами власти субъекта федерации.
К числу соответствующих государственных структур относятся:
1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы – воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, МЧС, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами.
2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации и т.п.)
3. Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, экологии и природопользования, транспорта, по тарифам, служба финансово-бюджетного надзора и др.)
4. Территориальные подразделения Федеральной службы по труду и занятости.
5. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда.
6. Территориальные органы Федеральной службы государственной статистики.
7. Органы двойного подчинения.
Общий надзор за соблюдения законодательства органами и должностными лицами Субъектов РФ и ОМСУ возложен на Прокуратуру РФ. Устав субъекта РФ и муниципального образования на соответствие его законодательству контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация. Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы: финансового, санитарно-эпидемологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лестного и другого контроля и надзора. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов.
Судебная власть. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.
Создание чрезвычайных судов не допускается.
1. Верховный суд. Федеральный уровень судебной системы представляет Верховный суд РФ. Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. (статья 126 Конституции Российской Федерации). На уровне регионов действуют верховные суды республик, краев и областей, автономных округов, а также городов федерального значения, выступающих вышестоящей инстанцией для районных судов.
2. Высший Арбитражный Суд РФ. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. (статья 127 Конституции Российской Федерации). Высший Арбитражный Суд РФ представлен на всех региональных уровнях. Помощь способны оказывать третейские суды.
В связи с большой загрузкой судей в России с 2004 года начал действовать институт мировых судей, которые должны рассматривать до 20% уголовных и 60% гражданских дел. Назначаются законодательным органом субъекта Федерации или избираются населением сроком на 5 лет. Вышестоящей инстанцией по отношению к мировым судьям являются районные суды.
3. Конституционный суд РФ. Особое место в судебной системе РФ занимает Конституционный суд, дающий заключение о соответствии законов, решений, договоров высшему Основному закону страны. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей и решает дела о соответствии Конституции РФ:
| а) | федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; |
| б) | конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; |
| в) | договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; |
| г) | не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. |
2. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:
| а) | между федеральными органами государственной власти; |
| б) | между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; |
| в) | между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. |
3. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
4. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.
5. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
6. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. (статья 125 Конституции Российской Федерации).
Система органов государственной власти Российской Федерации находится в стадии развития и дельнейшего совершенствования, требуемого усложнением условий общественно-политической и государственной жизни Российской Федерации и ее субъектов. Происходит процесс укрепления вертикали исполнительной власти, совершенствование структуры законодательных органов, в том числе и Совета Федерации, реформа судебной системы. Эти государственно-правовые процессы проходят сложно, иногда встречают серьезное противодействие со стороны отдельных государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, определенных категорий граждан, особенно в субъектах Российской Федерации.
Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами. РФ не может эффективно существовать как государство, если не будут разграничены полномочия между центром и субъектами. Данные полномочия были разграничены Федеративным договором от 31.03.92г., которые подписали все субъекты РФ, кроме Татарстана и Чечни. После принятия Конституции РФ 1993 г. Федеративный договор сохранил свое действие.
Основной конституционный принцип разграничения – выделение 3-х сфер ведения: исключительно РФ, совместного РФ и субъектов РФ, субъекта РФ.
К сфере исключительного ведения РФ относится группа вопросов: государственного строительства, регулирования экономики и социального развития, внешней политики и внешнеэкономической деятельности, обороны и охраны границы, создание правоохранительных органов и правой системы, метеорологии и статистики, государственных наград и почетных званий.
Сфера совместного ведения Федерации и субъектов: обеспечение соответствия нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ и законам, обеспечение законности и правопорядка, установление общих принципов организации местного самоуправления, природопользование, здравоохранение, местные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов РФ, подбор кадров судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат, законодательство: административное, административно-процессуальное, трудовое, жилищное, семейное, водное, о недрах и об охране окружающей среды
Все иные вопросы, которые не входят в сферу ведения РФ и в сферу совместного ведения, отнесены к ведению субъектов РФ.
Контрольные вопросы
1. Что содержат в себе понятия: сильный президент, слабый президент?
2. Охарактеризуйте институт Президента в России.
3. Раскройте содержание понятия правительство.
4. Чем отличается порядок формирования правительств в странах с президентской формой правления от способа создания правительства в странах с парламентской формой правления?
5. Охарактеризуйте конституционно-правовой статус Правительства РФ.
6. В чем сущность административной реформы в России?
7. Дайте характеристику современной структуре федеральных органов исполнительной власти.
8. Каковы общие принципы организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации?
9. Какие задачи и функции призвана обеспечить администрация субъектов РФ?
10. Какими моделями представлена структура администрации в различных субъектах РФ?
11. Представьте схему управления субъектом федерации.
12. В чем особенность формирования территориальных федеральных органов власти? Приведите примеры данных органов власти.
13. Как осуществляется разграничение полномочий между РФ и ее субъектами?