Глава 3. Лица, осуществляющие образовательную деятельность 1 страница

Статья 21. Образовательная деятельность

Комментируемая статья регламентирует вопросы образовательной деятельности, называет лиц, имеющих право на ее ведение, и общие требования к ее осуществлению.

Закон исходит из достаточно широкого перечня лиц, имеющих право на осуществление образовательной деятельности. Объясняется это тем, что сама категория "образовательная деятельность" по своей содержательной нагрузке является достаточно широкой, что позволяет и расширить круг субъектов, ее осуществляющих.

Итак, образовательную деятельность вправе осуществлять несколько категорий субъектов. Образовательные организации, как известно, являются традиционными участниками образовательного процесса. К ним тесно примыкают научные организации, поэтому образование как одно из попутных направлений работы является вполне логичным дополнением их специальной правоспособности как некоммерческих юридических лиц.

Новацией законодательства в этой части можно считать отнесение к субъектам, имеющим право осуществлять образовательную деятельность, иных юридические лиц, а также физических лиц, имеющих статус индивидуального предпринимателя.

Поскольку в норме специально не оговорен правовой режим и организационно-правовая форма таких организаций, то представляется, что к ним можно отнести любые юридические лица (как коммерческие, так и некоммерческие), представленные в гражданском законодательстве.

Стоит отметить, что Закон N 3266-1 предусматривал только возможность ведения индивидуальной трудовой деятельности, которая рассматривалась как предпринимательская и требовала специальной регистрации (ст. 48). В рамках комментируемого закона индивидуальный предприниматель рассматривается не только как лицо, самостоятельно (непосредственно) осуществляющее образовательную деятельность, но и через штат наемных преподавателей (см. комментарий к ст. 33 Закона).

При этом закон предъявляет особые требования к осуществлению индивидуальным предпринимателем образовательной деятельности по реализации основных и дополнительных общеобразовательных программ, программ профессионального обучения, а также деятельности по присмотру и уходу, воспитанию. Допуск к осуществлению указанных видов образовательной деятельности индивидуальный предприниматель может получить только при соблюдении им требований законодательства Российской Федерации, предъявляемых к осуществлению образовательной деятельности по указанным образовательным программам.

Общее правило предусматривает, что образовательная деятельность подлежит лицензированию. Исключения находят отражение непосредственно в нормах комментируемого закона.

Статья 22. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

Комментируемая статья закрепляет общие вопросы создания, реорганизации и ликвидации образовательных организаций.

Следует отметить, что до принятия комментируемого закона, законодатель использовал общее понятие "образовательное учреждение", распространяя его для целей образовательного законодательства на все юридические лица образовательной сферы.

Такое семантическое тождество, учитывая постоянные нестыковки в нормах образовательных законов и иных нормативных актов, приводит к трудностям в правоприменении.

В связи с этим, законодатель предпочел отойти от традиционного для образовательного законодательства понятия "образовательное учреждение" или "учреждение образования" к понятию "образовательная организация" как к более общей форме обозначения таких юридических лиц, к тому же наглядно отражающей стремление законодателя к унификации юридических терминов.

Не видится серьезных препятствий для решений возникшей проблемы путем использования расширительного, обобщающего понятия, с учетом объективных предпосылок к увеличению видов и форм юридических лиц в сфере образования.

Отметим, что Закон под образовательной организацией понимает некоммерческую организацию, осуществляющую в качестве основного (уставного) вида деятельности в соответствии с целями, ради которых такая организация создана, образовательную деятельность.

Исходя из этого, сообразно некоммерческим целям образования, логично определяет, что образовательные организации могут быть образованы в одной из форм, предусмотренных для некоммерческих организаций.

Как следует из ст. 50 ГК РФ, юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законодательством.

Категория "учреждение" выступает родовым понятием по отношению к возможным организационно-правовым формам образовательных организаций как организаций некоммерческих. Практика создания образовательных организаций подтверждает, что в настоящее время организационно-правовой формой создания образовательной организации является именно учреждение.

От надлежащего функционирования государственных и муниципальных учреждений зависит, прежде всего, состояние публичного порядка, а уже потом - стабильность гражданского оборота. В связи с этим, учреждения можно рассматривать как основные каналы реализации публичных функций.

На современном этапе остро встает вопрос о поиске более гибких форм учреждений, позволяющих в зависимости от возложенных на них задач и сферы деятельности наиболее рационально использовать имеющиеся ресурсы. Данная проблема может решаться только в рамках соответствующей типизации действующих учреждений, персонально ориентируя предлагаемый правовой статус под собственные нужды и решаемые задачи. Деление учреждений на частные, с одной стороны, и государственные и муниципальные, с другой, является первым уровнем легальной типологии юридических лиц данной организационно-правовой формы, проводимой по субъектному составу.

В основу классификационного критерия для деления учреждений, и соответственно, образовательных организаций, положена форма собственности, на основе которой создана образовательная организация. В свою очередь, форма собственности определяет и учредителя образовательной организации.

Исходя из многообразия форм собственности, закрепленных на конституционном уровне, образовательная организация может быть государственной, муниципальной или частной.

Государственной образовательной организацией является организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципальной - созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом). В свою очередь, частной образовательной организацией является организация, созданная учредителем (гражданином (гражданами) и (или) юридическим лицом (юридическими лицами, их объединениями), кроме иностранных религиозных организаций), за исключением Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Некоторым образовательным организациям, закон придает особую роль и значение при выполнении публичных функций, что отражается также на особом статусе учредителей таких юридических лиц.

1) образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка. Поэтому такие образовательные организации могут создаваться только Российской Федераций, и соответственно, основаны на государственной федеральной форме собственности.

2) образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа) (учебно-воспитательные учреждения). Такие организации могут быть образованы как на федеральном, так и региональном уровнях, и соответственно, могут быть созданы Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ*(27) правовой статус учреждений бюджетной сферы существенно изменяется. Смена (преобразование) правового положения государственных (муниципальных) учреждений продиктована значительным отрывом деятельности бюджетных организаций от современных социально-экономических условий, определяющих переход от сметного финансирования к оптимизации расходов и одновременному повышению эффективности их работы. Внедрение рыночных принципов в работу учреждений позволит значительно снизить бюджетные расходы по их содержанию, обеспечить поступательное развитие качества и объема оказываемых услуг. Основные новации, как известно, касаются вопросов разграничения гражданско-правовой ответственности между государством (муниципалитетами) и учреждениями по хозяйственным обязательствам, продиктованным значительным участием последних в гражданском обороте. Развитие имущественной самостоятельности, которая в том числе определяет различные степень и формы финансирования таких организаций, предполагает наличие новой типологии учреждений. И помимо автономных учреждений, статус которых приняли незначительное число бюджетных организаций, оставшаяся их часть подлежит разделению на казенные и бюджетные учреждения.

Казенные учреждения на федеральном уровне имеют закрытый перечень, куда например, включены, военные комиссариаты, учреждения, исполняющие наказания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации и т.п. Например, высшие учебные заведения могут быть созданы в форме автономных, бюджетных, либо казенных учреждений. При этом, законодатель исключает возможность создания федеральных вузов в форме казенного учреждения.

Новацией образовательного законодательства является выделение духовных образовательных организаций, а также закрепление особых требований к порядку их создания, установленных законодательством о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

Между тем в действующем религиозном законодательстве отсутствует понятие духовной образовательной организации, а регулируется правовой статус религиозных организаций. В результате возникает правовая неопределенность с правовым режимом создания и деятельности духовных образовательных организаций, ведущая к фактическому смешению функций по религиозному воспитанию и духовному обучению.

Комментируемая статья определяет общие вопросы и особенности реорганизации и ликвидации образовательных организаций.

Особенности касаются, прежде всего, обеспечения гарантий прав обучающихся при решении вопроса о реорганизации или ликвидации образовательной организации.

Согласно ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"*(28) принятие соответствующего решения осуществляется уполномоченными органами только при соблюдении положений законодательства об основных гарантиях прав ребенка, касающихся сохранения социальной инфраструктуры для детей, ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.

Кроме того, в принятии решения о реорганизации и ликвидации образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы и расположенных в сельской местности, принимают участие представительные органы соответствующего городского округа или муниципального района, на территории которого расположена муниципальная образовательная организация. Решение о реорганизации или ликвидации образовательной организации может быть принято только при наличии согласия представительного органа.

Создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Статья 23. Типы образовательных организаций

Типы образовательных организаций уже были представлены в законодательстве об образовании (см. п. 4 ст. 12 Закона N 3266-1). Однако в рамках комментируемой статьи типология образовательных юридических лиц существенным образом обновлена и скорректирована с учетом практики функционирования образовательных организаций в отдельных образовательных сферах, а также с учетом реализуемых ими образовательных программ.

Как указывалось выше, в законе закреплено деление образовательных организаций на типы - по уровням реализуемых образовательных программ, отнесенным к основному виду деятельности образовательной организации, исходя из того, что образовательная организация может реализовывать также основные образовательные программы других уровней образования, дополнительные образовательные программы.

Тип образовательной организации определяется при ее создании (реорганизации) или переименовании и указывается в уставе образовательной организации.

Предусматривается возможность использования в наименовании образовательной организации специальных названий исходя из осуществляемой образовательной деятельности (уровни и направленность образовательных программ, интеграция различных видов образовательных программ, специальные условия их реализации и (или) особые потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемых функций, связанных с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные, предусмотренные законодательством об образовании).

Статья 24. Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет. Категории образовательных организаций высшего образования

Статья закрепляет особенности правового статуса высших учебных заведений отдельных видов, в том числе Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (далее - МГУ), Санкт-Петербургского государственного университета (далее - СПбГУ). При этом положения об МГУ и СПбГУ в рамках комментируемого закона являются общими, поскольку в отношении указанных образовательных организаций действует акт специального правового регулирования. Имеется в виду Федеральный закон от 10.11.2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете"*(29), которым определены особенности их правового положения.

Между тем законодатель на уровне федерального закона нормативно закрепил не специальный, а персональный статус МГУ и СПбГУ в части отдельных положений, обязанность закрепления которых в уставах, а также приведение уставов в соответствие с установленными правилами является императивной.

МГУ и СПбГУ - старейшие высшие учебные заведения страны, имеющие огромное значение для развития российского общества, являются классическими вузами, с давней историей и вековыми традициями в подготовке кадров, сложившимися научными школами.

Санкт-Петербургский университет учрежден Указом Петра I от 22 января 1724 года, введенным в действие Указом Правительствующего Сената от 28 января 1724 года.

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова основан 25 января (12 января по старому стилю) 1755 г. Указом императрицы Елизаветы Петровны.

Санкт-Петербургский государственный университет Указом Президента РСФСР от 18.12.1991 г. N 294 "Об особо ценных объектах национального наследия России", Указом Президента РФ от 30.11.1992 г. N 1487 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации", постановлением Правительства РФ от 30.11.1992 г. N 919 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. N 719 "Вопросы деятельности особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации" отнесен к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, признан учреждением высшей категории учета и охраны с особыми формами государственной поддержки.

Классическая высшая школа, реализуемая в форме университета, имеет широкое распространение и признание в учебной и научной среде. Категория "классический" подразумевает традиционные и присущие университету характеристики правового и академического статуса.

Юридические лица, подобные МГУ им. М.В. Ломоносова, зарубежная правовая доктрина считает квазипубличными. Они рассматриваются как юридические лица частного права, но вместе с тем в определенной сфере наделяются рядом публичных полномочий: правом принимать административно-правовые акты и совершать необходимые действия. К ним относятся частные образовательные учреждения (университеты, школы и др.); частные банки; юридические лица, выполняющие функции профессионального надзора и контроля, проведения экспертиз и пр.

Положения комментируемой статьи отчасти уже нашли отражение в ранее действующем законодательстве в рамках отдельных норм (п. 2.1. ст. 9 Закона N 125-ФЗ). Однако самостоятельных статей о категориях, присваиваемых образовательным организациям, образовательные законы не содержали.

Как следует из комментируемой статьи, в Российской Федерации в отношении образовательных организаций высшего образования Правительством РФ могут устанавливаться категории "федеральный университет" и "национальный исследовательский университет".

Новацией закона в той части следует считать то, что ранее образовательное законодательство к категориям относило только категорию "национальный исследовательский университет", а "федеральный университет" составлял элемент видологии вузов и рассматривался в качестве самостоятельного вида высшего учебного заведения.

При установлении образовательной организации соответствующей категории в ее наименование вносятся изменения учредительные документы, и в названии указывается конкретная категория.

Категория "федеральный университет" может устанавливаться автономным учреждениям Правительством РФ при их создании по решению Президента РФ.

Присвоение образовательной организации категории "федеральный университет" увязывается с программой социально-экономического развития субъекта РФ и соответствующими представлениями исполнительных и законодательных органов власти.

Органы власти в федеральных округах и входящих в них субъектов Российской Федерации также могут предпринимать своевременные шаги по созданию организационных и нормативных правовых условий для обеспечения эффективного участия федерального университета в решении социальных и экономических задач. К таким условиям можно отнести активное применение программно-целевых подходов к социально-экономическому развитию, ясное представление о кадровых потребностях, о характере экспертного обеспечения программ научными и техническими (технологическими) решениями, своевременное планирование и обеспечение ресурсами расходов на подготовку и переподготовку кадров, на научно-исследовательские работы, сформированное представление о формах участия и роли федерального университета в обеспечении указанных потребностей развития, включая механизмы координации деятельности региональных систем профессионального образования.

Обоснование предложения о создании в округе федерального университета должно включать краткую концепцию программы развития федерального университета; направления, формы и механизмы интеграции программы развития федерального университета в программы социально-экономического развития территорий в составе федерального округа; меры, предпринимаемые в федеральном округе по системной модернизации высшего и послевузовского профессионального образования в интересах их социально-экономического развития, роль федерального университета в этом процессе; критерии эффективности и успешности реализации программы развития федерального университета в контексте социально-экономического развития территорий в составе федерального округа; расчеты по ресурсному обеспечению программы развития федерального университета, включая ее государственную поддержку, доходы от оплаты услуг, работ в рамках программ социально-экономического развития территорий в составе федерального округа и иные; проект планомерного перехода к кампусной модели организации федерального университета и планируемый вклад региона в ресурсное обеспечение этого процесса.

Согласование субъектами Российской Федерации программы создания и развития федерального университета призвано продемонстрировать их заинтересованность и уверенность в том, что создаваемое учреждение располагает достаточным интеллектуальным и организационным потенциалом для реализации возлагаемых на него задач.

Основной задачей государственной поддержки института федеральных университетов является выведение на высокий качественный уровень деятельности образовательных организаций, способных взять на себя ответственную роль в организации, координации и методическом развитии систем профессионального образования в регионах, сохранение и развитие их кадрового потенциала.

Перечень показателей и критерии оценки эффективности деятельности федеральных университетов в части обеспечения высокого уровня образовательного процесса, исследовательских и технологических работ устанавливаются Минобрнауки РФ. В частности, такие показатели, критерии и периодичность их оценки установлены Приказом Минобрнауки РФ от 29.07.2009 г. N 276 (ред. от 13.09.2011 г.).

В свою очередь, категория "национальный исследовательский университет" устанавливается Правительством Российской Федерации на 10 лет по результатам конкурсного отбора программ развития университетов направленных на кадровое обеспечение приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, развитие и внедрение в производство высоких технологий.

Перечень приоритетных направлений утвержден Указом Президента РФ от 07.07.2011 г. N 899*(30), в силу которого к таким направлениям отнесены:

1) Безопасность и противодействие терроризму.

2) Индустрия наносистем.

3) Информационно-телекоммуникационные системы.

4) Науки о жизни.

5) Перспективные виды вооружения, военной и специальной техники.

6) Рациональное природопользование.

7) Транспортные и космические системы.

8) Энергоэффективность, энергосбережение, ядерная энергетика.

Категория "национальный исследовательский университет" присваивается образовательной организации на основании конкурсного отбора, порядок проведения которого определен в постановлении Правительства РФ от 13.07.2009 г. N 550 (ред. от 12.08.2011)*(31).

Несмотря на установление категории "национальный исследовательский университет" сроком на 10 лет, образовательная организация может быть лишена указанного статуса досрочно Правительством РФ.

Основанием для лишения образовательной организации высшего профессионального образования установленной категории являются результаты оценки эффективности реализации программ ее развития.

В постановлении Правительства РФ от 13.07.2009 г. N 550 (ред. от 12.08.2011 г.)*(32) определен перечень показателей, критерии и периодичность оценки эффективности реализации программ развития национальных исследовательских университетов.

Статья 25. Устав образовательной организации

Комментируемая статья регламентирует общие вопросы, посвященные Уставу образовательной организации. Следует отметить, что подобная статья не является новой для образовательного законодательства, поскольку аналогичные положения (в более развернутом виде) содержала ст. 13 Закона N 3266-1.

По общему правилу гражданского законодательства Уставом является учредительный документ юридического лица (ст. 52 ГК РФ), и организация (за некоторыми изъятиями) действует на основании Устава, утвержденного его учредителями.

Применительно к уставу образовательной организации выделяет лишь специфические сведения, которые должны найти обязательное отражение в тексте учредительного документа (учредитель (учредители) образовательной организации; виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности; структура и компетенция органов управления образовательной организации, порядок их формирования и сроки полномочий). Общие требования к содержанию Устава вынесены "за скобки" и определяются в соответствии с нормами п. 2 ст. 52 ГК РФ (в частности, наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, предмет и цели деятельности юридического лица).

Образовательная организация обязана создать условия для ознакомления с уставом всех работников (сотрудников), обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся с ее уставом. Для исполнения данной обязанности образовательная организация может использовать тиражирование учредительного документа и распространение его в структурных подразделениях, общественных организациях и органах самоуправления сотрудников и студентов. Кроме того, доступ к учредительным документам может быть получен путем размещения Устава на Интернет-сайте образовательной организации.

Статья 26. Управление образовательной организацией

Комментируемая статья посвящена вопросам управления образовательной организацией. Стоит отметить, что соответствующие положения уже известны образовательному законодательству, и содержались в Законе об образовании (ст. 23, 36) и в Законе о высшем образовании (ст. 12).

В рамках комментируемой статьи обозначенные положения образовательных законов обобщены и содержательно переработаны с учетом существующей практики организации управления образованием на локальном уровне.

Закон воспроизвел традиционные для образовательной сферы принципы управления образовательной организацией (характерные, прежде всего для высших учебных заведений), каковым относятся единоначалие и коллегиальность. Самоуправление как принцип характерен для общеобразовательных организаций, и реализуется в связке с принципом единоначалия.

Сообразно обозначенным особенностям формируются органы управления в образовательных организациях, которые отличаются по своему статусу и роли в обеспечении управленческих задач. Как правило, критерием отличия выступает тип образовательной организации, определяющий круг возлагаемых на организацию задач в рамках выполнения образовательной функции.

Принцип единоначалия реализуется администраций - единоличным органом (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель), непосредственно управляющей образовательной организацией. В свою очередь принципы коллегиальности выражающие демократические начала в управлении призваны осуществлять общее собрание (конференция) работников, ученый (педагогический) совет образовательной организации, попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и т.п.

Отдельные функции (не связанные с вопросами организации исполнения публичной образовательной функции) по управлению образовательной организацией могут быть возложены на органы самоуправления, к которым относятся советы обучающихся (студенческие советы), советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и другие органы.

Для легализации создания и функционирования органов управления требуется, чтобы они были предусмотрены Уставом образовательной организации. Свою деятельность они осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании, уставом образовательной организации и положениями о них, утверждаемыми в порядке, установленном уставом образовательной организации.

Статья 27. Структура образовательной организации

Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку ранее действовавшие образовательные законы (за исключением отдельных норм) не содержали самостоятельной статьи, посвященной структуре образовательной организации.

Как и ранее, закрепляется автономия образовательной организации в формировании своей структуры. При этом примерный перечень таких подразделений значительно расширен.

В профессиональных образовательных организациях, в том числе высшего профессионального образования, традиционно создаются кафедры и иные структурные подразделения практической направленности.

Отдельно в статье регламентируется статус обособленных структурных подразделений - филиалов и представительств образовательной организации, который определяется в соответствии с гражданским законодательством.

Отчасти их статус, обозначенный в статье, воспроизводит положения п.п. 1-3 ст. 55 ГК РФ:

"Представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту.

Филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

Представительства и филиалы не являются юридическими лицами".

Особенностью создания и ликвидации указанных структурных подразделений является то, что филиалы создаются и ликвидируются образовательной организацией на основании решения уполномоченного в отношении образовательной организации органа управления образованием. В свою очередь, решение о создании и ликвидации представительства принимается непосредственно самой образовательной организацией.