Социологическая модель профессионализации гражданской службы
Зинченко Я.Г.
Профессионализация государственной гражданской службы
Ростов-на-Дону - 2011
Северо-Кавказская академия государственной службы
Кафедра социологии
УДК 35.08
ББК 67.400
3-636
Рецензент: докт. полит. наук, проф. Старостин А.М.
Зинченко Я.Г. Профессионализация государственной гражданской службы. Монография. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2011. – с.
ISBN
В монографии представлена социологическая модель профессионализации государственной гражданской службы, на основании которой рассматриваются соответствующие социальные практики, дается эмпирическая оценка состояния дополнительного профессионального образования.
Работа адресуется организаторам и специалистам в области образования взрослых, а также всем интересующимся вопросами работы с кадрами государственной службы в российском обществе.
ISBN
Печатается по решению кафедры.
Протокол № 1
От 5 сентября 2011 г.
@ Я.Г. Зинченко, 2011
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение…………………………………………………………………………...3
Глава 1. Теоретико-методологические основания исследования профессионализации гражданской службы……………………………………13
1.1. Социологическая модель профессионализации гражданской службы………………………………………………………….…………...14
1.2. Социализация как механизм формирования профессионализма государственных служащих ………………………………………………38
1.3. Особенности профессионального развития персонала государственных организаций………….…………………………………55
Глава 2. Профессионализация гражданской службы в пространстве социальных практик……..………………………………………………………82
2.1. Социальные практики профессионализации гражданской службы………………………………………………………………………83
2.2. Состояние дополнительного образования в контексте профессионального развития кадров государственного аппарата ……………………………………………………………………………...103
2.3. Мониторинг – информационный ресурс управления дополнительным профессиональным образованием …………………..123
Заключение……………………………………………………………………...142
Библиографический список использованной литературы…………………..145
Приложение…………………………………………………………………….158
ВВЕДЕНИЕ
Одной из основных целей долгосрочных планов российского государства является переход к инновационному пути развития страны, преодоление экономической отсталости, вековой коррупции, патерналистских настроений в обществе. Для достижения этой цели необходима эффективная государственная гражданская служба (далее – гражданская служба). Требуются профессионально подготовленные кадры, способные принимать ответственные решения.
Специфика административной работы, ее высокая общественная значимость повышают роль личности профессионала в реализации государственной политики. Гражданское общество предъявляет государственной службе значительные требования. Однако оценка профессиональной деятельности чиновников еще слабо увязана с эффективностью управленческих решений, с тем, насколько качественно оказываются публичные услуги гражданам.
Государственная служба как профессия в России находится в начале своего становления. Она пока малопрестижна, но вместе с тем, связана с постоянным напряжением личностных ресурсов, требует высокой профессиональной компетентности, ответственности, креативности. В связи с инновационными тенденциями общественного развития у государственных организаций будут возникать качественно новые проблемы, решений для которых пока не существует. Наряду со стандартной коньюнктурой, основным предметом деятельности гражданских служащих станут и нетипичные ситуации. Рецептов преодоления таких ситуаций не существует, и научить им невозможно. Но готовить к этому персонал необходимо.
Проблема профессионализации административной работы, т.е. совершенствования, усложнения профессиональной деятельности поставлена в очередной программе реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы). Ее решение, безусловно, принесет определенный позитивный результат. Однако в этой программе основной упор сделан на организационно-правовые, а не на социокультурные факторы.
В современных условиях, когда динамичные социокультурные изменения приводят к обострению проблем, связанных с недостаточной адаптированностью гражданских служащих, важнейшими чертами чиновника являются профессиональная гибкость, конкурентоспособность, мобильность, способность периодически совершенствовать имеющуюся квалификацию, а в случае необходимости быстро переквалифицироваться или сменить специальность.
Указанные обстоятельства актуализируют научное осмысливание соответствующих социальных практик. В частности, вызывает интерес изучение комплексной практики профессионализации гражданской службы, включающей механизмы конкурсного отбора, аттестации, квалификационного экзамена, дополнительного профессионального образования, карьерного продвижения кадров, чтобы создать конкурентную среду в полузакрытой корпорации чиновников. Исследовать эти новые процессы возможно на междисциплинарной основе, на стыке социологии профессий, социологии образования и социологии управления.
Особенности анализируемой проблемы, лежащей на пересечении разнопредметного знания, определяют подходы выявления степени разработанности данной темы. Основным теоретико-методологическим ориентиром в исследовании проблемы профессионализации гражданской службы выступают труды М. Вебера по социологии профессий. В них он показал специфику профессиональной деятельности государственных служащих в условиях публичной власти, определил тенденцию превращения "современного чиновничества в совокупность трудящихся (Аrbeiterschaft), высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой, с высокоразвитой сословной честью, гарантирующей безупречность." 1
В рамках данной отрасли знания следует выделить работы представителей западной классической ( Ф. Гиддингс, Э. Дюркгейм, Г. Тард и др.) и современной социологии (П. Бергер, П. Бурдье, М. Крозье, Т. Лукман, Р. Мертон, Дж. Мид, Т. Парсонс, Э. Эриксон и т.д.), характеризующих социологические подходы к исследованию закономерностей профессиональной социализации. 2
Проблемы профессионализма вообще и профессионализации гражданской службы в условиях российской социальной реальности представлены в работах Р.Н. Абрамова, В.К. Белолипецкого, В.Э. Бойкова, А.А. Деркача, В.Г. Зазыкина, В.Г. Игнатова, Е.А. Климова, А.К. Марковой, Л.А. Обуховой, А.С. Огнева, А.В. Понеделкова, А.М. Старостина, А.И. Турчинова и др. 3
Изучаемая в данной монографии проблема рассматривается в контексте дополнительного образования, позволяющего гражданским служащим обретать новый потенциал профессионализма. Под таким углом зрения выстроены исследования Г.К. Ашина, Ю.Г. Волкова, Г.И. Герасимова, Л.В. Илюхиной, Т.Г. Калачевой, В.Я. Нечаева, Л.В. Тарасенко и др. в рамках социологии образования. 4
Особое место в социологии управления занимает проблематика работы с персоналом государственной службы, его развитием. Именно этим отличаются труды Т.П. Галкиной, Л.А. Калиниченко, К.О. Магомедова, С.И. Самыгина, Н.С. Слепцова, В.А. Сологуба, В.Н. Шевелева, В.В. Щербины и т.д.1. Указанные авторы уделяют внимание исследованию социальных практик профессионального отбора кадров, их мотивации, обучения, оценки и продвижения по службе.
Таким образом, несмотря на многообразие теоретических подходов, профессионализация государственной службы пока не стала предметом специального социологического исследования. Безусловно, рассматриваемые выше аспекты важны для развития теории и практики профессионального развития чиновников. Однако их недостаточно для целостного подхода к проектированию комплексной практики профессионализации гражданской службы.
Представление об актуальности темы и степени ее разработанности в научной литературе позволяет сформулировать основную проблему исследования, которая состоит в том, что существующая в России совокупность социальных практик профессионализации гражданской службы, не в состоянии обеспечить адекватную подготовку руководителей и специалистов государственных организаций для инновационного развития страны, преодоления ее технологического отставания. Возникает необходимость построения комплексной практики профессионализации гражданской службы, включающей отбор, оценку, подготовку и продвижение работников.
В монографии проведен анализ процесса профессионализации гражданской службы в целях разработки эффективных средств его регуляции. Гипотеза исследования заключается в предположении о несоответствии структуры накопленного опыта административной работы уровню профессионализма в новых социально-экономических условиях перехода России к инновационному пути развития, что снижает эффективность функционирования государственной гражданской службы. Стране крайне необходимо профессиональное, нравственно зрелое, патриотически ориентированное сообщество чиновников. Способом разрешения указанного противоречия может стать комплексная социальная практика профессионализации гражданской службы, которая нуждается в систематизации соответствующих процедур и технологий, оптимизации управления данным процессом.
Методологическую и теоретическую основу исследованиясоставили принципы системного анализа социальной реальности, сочетание институционального, деятельностного, персоналистского и стратификационного подходов к исследованию процесса профессионализации гражданской службы..
Эмпирической базой исследованияпослужили:
- государственные нормативные документы, регулирующие профессиональную деятельность гражданской службы в современном российском обществе;
- материалы из опыта профессиональной подготовки государственных служащих, собранные автором во время стажировки во Франции в 2008 г.;
- результаты социологических исследований, проведенных учеными Российской и региональных академий государственной службы за период с 1992 по 2011 гг.;
- материалы эмпирического социологического исследования диссертанта, проведенного в октябре-ноябре 2007 г. в 13 регионах страны, охватившего около 1000 респондентов.
Глава 1. Теоретико-методологические основания исследования профессионализации гражданской службы
Углубление общественного труда связано с нарастанием динамизма возникновения, развития и отмирания профессий. Если в Древней Греции насчитывалось около 50 профессий, то сейчас их свыше 50 тысяч. Это вызвало к жизни появление нового научного направления - профессиологию, у истоков которой стояли К.К. Платонов, В.Ф. Ковалевский и др. 1
"Профессиология - пишет А.И. Турчинов, - это отрасль социологии, изучающая профессионализацию как социальное явление, как процесс включения человека в профессиональную деятельность, как систему формирования управления профессиональным опытом человека" 2.
Профессионализация современной гражданской службы протекает в условиях трансформации российского общества. Смена конституционного строя страны, формирование рыночных отношений, либерализация формально-правовых норм выразились в появлении новых профессиональных ролей (аудитор, менеджер и т.д.), изменении требований выполнения старых профессиональных ролей (степени регламентации, ответственности и т.п.). Государственные служащие столкнулись с задачей приобретения новых профессиональных навыков и освоения новых правил поведения в административной среде.
Таким образом, изменения общественной жизни актуализировали проблему профессионализации гражданской службы. В то же время реально формирующиеся социальные практики, отражающие особенности культуры, институциональной среды, а также ресурсно-деятельностного потенциала социально-профессиональной общности чиновников вносят в содержание профессионализации существенные коррективы.
Все это осложняет задачи исследования данной проблемы. Социологические теории управления, профессии, образования и др., в предметном поле которых находится государственная служба, являются обобщением социальной практики преимущественно в стабильном обществе. Поэтому требуется проверка адекватности указанных теорий применительно к нестабильному, динамично развивающемуся обществу.
Таблица 3
| Ответы о формах проведения экзамена | в % к числу опрошенных | |
| специалисты | руководители | |
| 1. Экзамен проводится в форме собеседования и касается знания должностных функций, а также той сферы, в которой осуществляется деятельность экзаменуемых | 14,5 | |
| 2. Экзамен включает несколько форм (собеседование, тестирование, выполнение рефератов или письменных разработок, деловые игры) | 27,5 | |
| 3. Экзамен проводится формально и основывается на рекомендациях, высказанных руководством | 16,7 | 7,2 |
| 4. Затрудняюсь ответить | 33,3 | 34,8 |
Вызывает интерес мнение опрошенных государственных служащих относительно оптимизации проведения экзамена. Наряду с теми, кто сориентирован на упрощенную форму экзамена (до 60 %), значительная часть опрошенных (до 40 %) хотели бы пройти квалификационные испытания "по полной программе".
Следует обратить внимание еще на одно важное обстоятельство – на определение категорий должностей, подлежащих квалификационной оценке. В соответствии с законодательством фактически выводятся из-под профессионального контроля руководители, относящиеся к высшей группе должностей, а также их помощники, т.е. те, кто призван реализовывать государственные стратегии. Оценку данных групп должностных лиц можно дать только по результатам их деятельности, которые не всегда (если они негативны) можно исправить с большими издержками для общества.
Таким образом, введение в кадроведческую практику квалификационного экзамена и других методов оценки персонала гражданской службы является одним из признаков ее профессионализации, поскольку открывается возможность контроля качества ее осуществления на основе квалификационных требований, критериев и стандартов. Масштабы проведения экзаменов гражданских служащих в нашей стране приводят к выводу, что эта практика трансформировалась в целую индустрию, предполагающую организационное, методическое, кадровое и финансовое обеспечение.
Активизация профессиональной мобильности в системе современной государственной службы породила проблему карьерных перемещений. Профессиональная мобильность - это объективный процесс, который субъективно оценивается человеком с точки зрения его статусных перемещений в пространстве служебной иерархии.
В современном российском обществе изменилось отношение к карьере. Оно стало позитивным, но наряду с этим возросли требования к личности, ориентированной на успешную карьеру. Они связаны с интеграцией индивида в профессиональную служебную деятельность, усилением конкуренции в сфере гражданской службы, одной из самых престижных профессий.
Карьера - это осознанное представление человека о своем будущем. Различают карьеру жизненную и служебную. Ожидаемая жизненная карьера - это совокупность достигаемых статусов, которые человек мысленно предписывает себе в поле своих возможностей. Служебная карьера - реальная траектория, состоящая из тех достигаемых статусов, которые он приобрел за определенный промежуток времени.
Конкретная возможность формирования карьерной системы прохождения гражданской службы открывается в связи с законодательно закрепленным положением о классных чинах по группам должностей, о заключении служебных контрактов без ограничения срока полномочий и др. Очевидно, что превращение возможности в реально действующую карьерную систему потребует создания условий для должностного продвижения при наступлении следующих обстоятельств: достижения необходимого стажа работы; получения дополнительного профессионального образования; эффективного исполнения полномочий государственного органа и т.п.
Выделяются два типа служебной карьеры: квалификационная и должностная. Первый тип карьеры отражает стадии развития человека: обучение, поступление на службу, профессиональный рост, уход на пенсию. Эти стадии человек может пройти последовательно в разных организациях. Второй тип карьеры - это смена стадий развития работника внутри одной организации. Она может принимать следующие формы: восходящая, нисходящая и горизонтальная. Следует отметить и центростремительную карьеру, суть которой состоит не столько в перемещениях как таковых, сколько в приближении к "ядру" организации, включении в круг "избранных".
Карьера делается ради чего-то и, таким образом, имеет свои движущие мотивы. К ним относятся:
- относительная независимость, позволяющая делать работу по-своему. В административной организации ее дают высокая должность, статус, авторитет, заслуги;
- профессиональный рост, который облегчает занятие ряда должностей (в том числе руководящих);
- власть, лидерство, успех, ассоциируемые с руководящей должностью, рангом, статусными символами, привилегиями;
- потребность в первенстве, в том, чтобы "обойти своих коллег;
- стиль жизни, интегрирующий интересы личности и семьи;
- материальное благосостояние, доставляемое должностью;
- работа в благоприятных условиях, которые могут специально создаваться для лиц, занимающих высокие посты.
Варианты служебного продвижения в настоящее время во многом зависят от сложившейся кадровой ситуации. Недостаточный уровень зарплаты гражданских служащих привел к текучести специалистов, их феминизации и омоложению. Из-за высокого оттока, карьерный рост данной категории служащих происходит скачкообразно. Для руководителей характерен постепенный карьерный рост. Им дают прочувствовать всю служебную лестницу, приобрести необходимый опыт работы. Это наилучший вариант профессионального продвижения.
Любой человек планирует свое будущее. Вполне естественно, что он хочет иметь информацию о перспективах служебного роста в государственной организации, а также требования, которые необходимо для этого выполнить. В противном случае мотивация поведения служащего приближается к нулю.
Планирование карьеры представляет собой процесс выбора целей и решений, необходимых для их достижения. Включение служащего в карьерный процесс реализуется посредством совмещения его индивидуальных целей с целями организации.
Однако, в силу полузакрытости карьерной системы, гражданские служащие не склонны афишировать свои планы, цели и решения. В противном случае они рискуют столкнуться с противодействием конкурентов и блокадой своих амбиций. Поэтому в реальной практике культивируются пока индивидуальные карьерные планы, которые носят закрытый или полузакрытый характер.
Как правило, структура такого плана предусматривает следующие разделы:
1. - анализ достижений (что изменилось в должностном статусе: объем полномочий, прав, ресурсов и т.д.; какие резервы квалификационного и должностного роста остались неиспользованными).
2. - стратегия карьеры, которая определяется посредством ответов на вопросы: что я хочу; что я могу; что требует от меня организация; в чем и за какое время я могу продвинуться?
3. - развитие ресурсов, прежде всего личностных способностей; пополнение профессиональных знаний; повышение конкурентоспособности (разработка инноваций, оригинальных решений); расширение и углубление служебных связей; укрепление здоровья.
4 - освоение среды, административной, посредством изучения должностных требований; и социальной - за счет укрепления семейных отношений и дружеских связей.
Лица, действующие по индивидуальному плану, обладают значительным личностным потенциалом, что проявляется в целеустремленности, упорстве, работоспособности и т.п.
В тех государственных организациях, где имеет место реальный, а не формальный резерв кадров есть смысл разрабатывать общие карьерные планы, предусматривающие следующие разделы:
1. - профессиональное развитие служащих. Повышение квалификации, переподготовка руководителей и специалистов, инструктажи, наставничество, ротация, самообразование. Наряду с указанными формами учебы можно запланировать специальное обучение по самоорганизации карьеры (собеседования, консультации, встречи с успешными служащими и др.).
2. - стимулирование карьерного движения. Оно связано с повышением престижа и привлекательности государственной службы. Для этого следует запланировать встречу с руководителями государственных органов, политических партий и общественных объединений; укрепление связей со СМИ; привлечение внимания деятелей науки, искусства и культуры. Наряду этим можно наметить меры по поощрению служащих, имеющих карьерные достижения.
3. - карьерные перемещения. Работа с резервом: стажировка, руководство проектом, временным коллективом и др.; планирование замещения вакансий; проведение аттестаций, экзаменов, конкурсов и т.п.
Безусловно, требуются организационное, информационное, финансовое, материальное обеспечение планов, а также оценка их эффективности. Интегральный критерий - факт продвижения служащих, связанный с повышением результативности их деятельности.
Важную роль в профессионализации гражданской службы, повышении ее эффективности и результативности призвана сыграть система профессионального дополнительного образования. В основе современной формальной практики обучения чиновников находится Указ Президента РФ "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" от 28 декабря 2006 г. № 1474. В нем намечены меры по практическому воплощению идеи непрерывного образования: установлена периодичность обучения чиновников (не реже одного раза в три года), введены индивидуальные планы и ведомственные программы их профессионального развития, увязаны виды, формы и сроки обучения служащих с группами и категориями замещаемых ими должностей.
Существуют государственные требования к системе дополнительного образования чиновников:
- оно должно быть организовано таким образом, чтобы служащие имели возможность своевременно получать новые профессиональные знания в необходимом объеме и в удобной форме;
- ориентация на целевую, а не универсальную переподготовку, повышение квалификации и стажировку служащих;
- формы и методы обучения должны быть разнообразными;
- государственные структуры обязаны организовать контроль за качеством дополнительного профессионального образования и др.
Проводится работа по составлению индивидуальных планов обучения. При этом служащий соизмеряет свои личные устремления по приобретению управленческих компетенций со стратегией государственного органа, исходит из задач, стоящих перед его подразделением и выполняемых им должностных обязанностей.
Ведомственные программы профессионального развития персонала разрабатываются на основе выявления "узких мест" государственного органа и определения перспективных направлений его деятельности. Такие программы, как правило, рассчитаны на три года, они включают направления, виды, формы, сроки обучения, а также конкретные ожидаемые результаты от получения служащими дополнительного профессионального образования.
Полноправным видом дополнительного образования становится стажировка кадров в органах государственной власти. Она проводится с целью закрепления на практике профессиональных знаний, изучения передового опыта работы, приобретения навыков для качественного выполнения обязанностей по замещаемой должности. Стажировка наиболее продуктивна, если она проводится в сочетании с обучением. Используются различные схемы сочетания этих видов дополнительного образования: "обучение-стажировка", "стажировка-обучение", "обучение-стажировка-обучение". Такой подход дает возможность получать как теоретические, так и практические знания "из первых рук".
В силу служебной занятости отдельных специалистов и руководителей популярной формой учебы является самообразование. Оно носит индивидуальный характер. Служащий сам определяет скорость обучения, продолжительность занятий. При этом он имеет возможность использовать аудио и видеоматериалы, компьютерные обучающие программы и др. Для обеспечения обратной связи можно воспользоваться дистанционной системой информирования, Интернет-ресурсами.
По данным Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения, который проводится около 20 лет ( с 1992 года), рост среднемесячной заработной платы, продвижение в профессиональной карьере и удовлетворенность некоторыми сторонами трудовой ситуации оказались связанными с дополнительным профессиональным образованием). Причем эта взаимосвязь четко проявляется в группе управляющих, чиновников. Мониторинг показывает – результативны те модели дополнительного профессионального образования, которые функционируют при серьезной институциональной поддержке предприятий и организаций (в том числе государственных), которые формируют заказ на переобучение своих работников. 1
Итак, в административной среде выделяются институциализированные и неинституциализированные практики. Наряду с ними распространяются смешанные практики. Это свидетельствует о том, что идет процесс институционализации неинституциализированных практик профессионализации гражданской службы. Вполне возможно включение одних социальных практик в другие.
Например, практика дополнительного профессионального образования может объединить в свою систему элементы конкурсного отбора, аттестации, квалификационного экзамена, карьеры кадров, чтобы создать благоприятную среду для профессионализации гражданской службы.
Именно такой подход реализован в ряде зарубежных стран, в которых проблемам профессионального развития гражданских служащих уделялось большое внимание на протяжении длительного периода истории, и которые имеют положительные результаты. К таким странам, безусловно, относится Франция. Опыт этого государства заслуживает тщательного изучения, поскольку он может многое дать государственным структурам России для упорядочения социальных практик профессионализации гражданской службы. 1
К государственным чиновникам во Франции относят лиц, нанятых на работу на постоянной основе государством, местными органами власти или государственными учреждениями. В отличие от тех, кто принят на работу теми же структурами по трудовому договору, государственные служащие, назначенные на постоянной основе, пользуются гарантированной занятостью. Таким образом, здесь действует система карьеры, а не система службы (контрактная), как, в частности, в США и некоторых других странах.
В уставах, относящихся к организации государственной службы, сформированы правила отбора кадров и приема их на работу, оценки выполнения задач и обязанностей, условия продвижения по службе и др. Преимуществом системы карьеры французы считают то, что специалист нанимается на работу с перспективой на длительный период. При этом у работника нет опасений, что он может быть уволен, даже если его должность будет упразднена. 2
Во Франции функционирует около 70 учебных заведений, готовящих кадры для государственной службы, которые превратились в крупные комплексы, объединяющие отбор и оценку слушателей, базовую подготовку управленцев, повышение их квалификации, а также научно- исследовательскую деятельность в области публичного администрирования. В их числе:
Национальная школа администрации (l’Ecole nationale d’administration (l’ENA)), в которой осуществляется подготовка государственных служащих высшей категории для замещения руководящих должностей в центральной администрации;
пять региональных центров (институтов) государственного управления в Лионе, Нанте, Меце, Лилле, Бастии, готовящие управленцев среднего звена;
специализированные ведомственные административные институты (например, Национальная школа здравоохранения в Ренне, Институт труда и подготовки кадров в Лионе, Государственный институт менеджмента).
Следует отметить, что специализированные учебные заведения органично встроены в систему государственной службы. Каждый отобранный слушатель кадрового комплекса становится государственным служащим, получает соответствующую зарплату, имеет перспективу карьеры вплоть до выхода на пенсию.
Процесс обучения в таких комплексах имеет ярко выраженную практическую направленность. Главная особенность в организации учебного процесса – это система стажировки (практики). Цель стажировок – научить руководителей и специалистов государственной службы принимать решения. Поскольку занятия носят прикладной характер, то в качестве преподавателей широко используются государственные чиновники, умеющие практически показать, как реализуются конкретные решения.
В течение всего времени обучения ведется жесткий текущий контроль, все слушатели ранжируются по успеваемости, каждый из них имеет собственный рейтинг, который играет важную роль при распределении. Рейтинговая система контроля имеет практическое значение и потому, то учебные заведения никаких дипломов, свидетельств и т.п. документов не дают. Вместо них слушатели получают приглашение на работу.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что социальные практики профессионализации гражданской службы в российском обществе могут быть усовершенствованы с учетом опыта работы учебных заведений Франции по подготовке кадров для государственной службы. Речь идет об интеграции социальных практик в единую комплексную систему входного (конкурсный отбор), промежуточного (аттестация) и выходного контроля (квалификационный экзамен) кадров.
2.2. Состояние дополнительного образования в контексте профессионального развития кадров государственного аппарата
Дополнительное профессиональное образование (ДПО) – социальный институт, предоставляющий услуги на базе среднего или высшего профессионального образования в рамках обособленных учреждений, либо структурных подразделений по программам, отвечающим государственным стандартам, с выдачей слушателю соответствующего документа.
По мнению специалистов ДПО в нашей стране находится в начальной стадии институционализации 1. Отсутствует специальное законодательство, слаба нормативно-правовая база. В настоящее время сфера ДПО государственных служащих регулируется законами РФ "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Указом президента РФ № 1474 от 28 декабря 2006 г. и др.
Формально в структуру ДПО включены следующие типы образовательных учреждений: государственные, муниципальные, негосударственные (созданные коммерческими или общественными организациями, частными лицами). Формы: академии, институты повышения квалификации. Определены три основных вида ДПО – профессиональная переподготовка, повышение квалификации, стажировка. Основными средствами контроля со стороны государства признаются лицензирование, аккредитация образовательных учреждений.
По данным общероссийских социологических опросов, дополнительным профессиональным образованием охвачено более 5 млн. чел. 2 Это самая активная часть трудоспособного населения страны, в отличие от почти равной по численности группы молодежи, обучающейся в высших учебных заведениях.
В основе ДПО должен находиться принцип профессионализации гражданской службы, анализу которой до настоящего времени не уделялось должного внимания. Этот принцип интегрирует в единое целое социальные практики формирования кадрового резерва, организации отборочного конкурса кандидатур, проведения аттестации персонала, приема квалификационных экзаменов, обеспечения карьерного роста служащих, их профессионального обучения. Несмотря на разные цели, указанные выше практики должны иметь единую основу определения и повышения профессионального уровня специалиста. По нашему мнению в качестве такой основы выступает модель профессиональной компетентности гражданского служащего.
Именно этот подход был использован нами при проведении прикладного социологического исследования (октябрь-декабрь 2007 г.) в 13 регионах Приволжского, Северо-Западного, Уральского и Южного федеральных округов. Среди опрошенных (N=728 человек) 43,68 % мужчин и 56,32 % женщин. По возрасту 28,71 % респондентов - до 30 лет; 33,93 % - от 31 до 40 лет; 25,69 % - от 41 до 50 лет; 11,68 % старше 50 лет. Большинство обследуемых (81,18 %) проживает в городских поселениях, остальные - в сельских. В числе респондентов 59,62 % имеют общий стаж работы свыше 10 лет; 17,86 % - от 6 до 10 лет; 22,53 % - до 5 лет. В выборочную совокупность входят 76,37 % работников государственных и 23,63 % - муниципальных организаций. В их составе 39,9 % руководителей и 60,1 % специалистов. Такой социально-профессиональный статус респондентов позволяет рассматривать их как экспертов.
Для выделения в содержании образования надпредметных ключевых компетенций мы попросили экспертов указать, какими вопросами они занимаются при исполнении должностных обязанностей. При этом воспользовались профессиограммой государственного служащего, включающей основные аспекты предмета, задач, приемов и результатов управленческого труда.1 Представления руководителей и специалистов о профессиональных компетенциях гражданских служащих отражены в табл.4.
Таблица 4.
Представления о профессиональных компетенциях (в % от числа опрошенных)
| Структура компетенций | Всего по выборке | Руково-дители | Специа-листы |
| 1. Сбор и обработка информации | 27,6 | 17,89 | 37,33 |
| 2. Прогнозирование и планирование изменений ситуации | 11,46 | 12,62 | 8,99 |
| 3. Инструктирование работников | 11,65 | 11,7 | 8,26 |
| 4. Вовлечение сотрудников в управленческую деятельность | 2,93 | 3,98 | 2,7 |
| 5. Создание условий для реализации управленческого решения | 10,68 | 12,65 | 10,33 |
| 6. Расстановка кадров, координация их действий | 8,98 | 12,03 | 6,03 |
| 7. Выявление отклонений результатов работы от принятых решений, их устранение | 9,31 | 8,46 | 9,18 |
| 8. Внедрение инновационных проектов | 3,91 | 5,23 | 3,15 |
| 9. Экспертиза управленческого решения и путей его реализации | 3,19 | 4,6 | 2,37 |
| 10. Представительские контакты | 4,04 | 4,36 | 4,2 |
| 11. Освоение новых технологий управленческой деятельности | 2,54 | 4,23 | 2,88 |
| 12. Другое | 3,71 | 2,24 | 4,61 |
Примечательно, что первая пятерка компетенций выделяется руководителями и специалистами практически одинаково: 1) сбор и обработка информации; 2) создание условий для реализации управленческого решения; 3) прогнозирование и планирование изменений ситуации; 4) расстановка кадров, координация их действий; 5) инструктирование работников.
При разработке профессиограммы государственного служащего обычно используется следующая схема описания содержания компетенции: профессиональные задачи; профессиональные действия (приемы, технологии); результат (продукт) деятельности; профессионально важные качества личности.