Существенно скорректированы полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления.

Определены отдельные для каждого из трех основных видов муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения) вопросы местного значения, которые существенно, по сравнению с ранее действовавшим законом, изменены (Приложение 11). Изменения связаны не только и не столько с формулировками закона, они затрагивают содержание местного самоуправления и, соответственно, объем полномочий органов местного самоуправления. Компетенция муниципальной власти дополнена и теми вопросами, решение которых более качественно и своевременно может быть осуществлено именно на местном уровне.

Органы местного самоуправления поселения должны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в его границах, органы местного самоуправления района – задачи межпоселенческого характера. Городские поселения, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований (поселений или муниципальных районов), наделяются статусом городского округа и могут решать вопросы местного значения, отнесенные к вопросам поселений, муниципальных районов и присущие только этому виду муниципальных образований.

В конце 2006 г. компетенция органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований несколько модернизирована[27] – теперь предметы ведения разделены на три группы:

1) собственные – связаны с решением вопросов местного значения, которые определены соответственно для поселений, муниципальных районов и городских округов в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ;

2) переданные – предполагают осуществление полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных районов или городских округов от органов власти иных уровней публичного управления:

а) отдельные государственные полномочия, переданные в порядке, установленном главой 4 Федерального закона № 131-ФЗ:

государственные полномочия Российской Федерации;

государственные полномочия субъекта Российской Федерации;

государственные полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации[28];

б) полномочия органов местного самоуправления, переданные в порядке, установленном ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, органами местного самоуправления одного муниципального образования для исполнения органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача полномочий данного вида возможна только между муниципальными образованиями двух видов: от поселений – муниципальным районам или, наоборот, от муниципальных районов – поселениям;

3) факультативные полномочия, которые указаны соответственно для поселений, муниципальных районов и городских округов в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ (Приложение 12). Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Такое разграничение полномочий вызывает нарекания с точки зрения закрепления ответственности между органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, что повлекло дискуссии об обоснованности разграничения вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами. Действительно, такие проблемы существуют, в целях их разрешения в Федеральный закон № 131-ФЗ внесены некоторые изменения (Приложение 3); работа по совершенствованию разграничения полномочий продолжается.

Статьей 18 Федерального закона № 131-ФЗ закреплены принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления:

перечень вопросов местного значения закреплен только в Федеральном законе № 131-ФЗ, он не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в данный закон;

решение вопросов местного значения должно обеспечиваться за счет средств местных бюджетов. Этот принцип не затрагивает использование субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и не исключает возможности дополнительного финансирования решения вопросов местного значения за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации;

объемы расходов за счет средств местных бюджетов не могут быть предметом регулирования федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Разграничение полномочий связано не только с изменением вопросов местного значения в Федеральном законе № 131-ФЗ, оно потребовало ревизии всего законодательства. Поэтому проводится большой объем законотворческой работы, в результате которой уже внесены[29], а также подготовлены необходимые законопроекты[30] или планируется их разработать в ближайшее время[31] для того, чтобы изменить нормы федерального законодательства в соответствии с концепцией развития российской государственности и местного самоуправления. Большая работа проводится также в субъектах Российской Федерации, которые в переходный период должны привести в соответствие с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления. В муниципальных образованиях – существовавших или вновь созданных – формирование системы муниципальных правовых актов в соответствии с проводимой реформой потребует много времени.

3. Закреплен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Данным вопросам в ранее действовавшем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[32] была посвящена только одна норма – ч. 4 ст. 6. Именно она стала причиной разногласий между органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, что приводило к неоправданному увеличению необеспеченных необходимыми материальными и финансовыми ресурсами полномочий органов местного самоуправления[33]. В результате, либо граждане не получали или получали не полностью соответствующие услуги, либо возникали споры между органами власти.

Теперь в главе 4 Федерального закона № 131-ФЗ достаточно четко определены порядок введения (с началом финансового года или с одновременным внесением изменений в соответствующий бюджет), виды сроков, финансовое обеспечение, форма передачи отдельных государственных полномочий (федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации) и порядок государственного контроля за осуществлением передаваемых полномочий.

Так, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

4. В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ вводится система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов[34]:

а) 30 показателей утверждены указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [35];

б) распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313 утверждены:

перечень дополнительных показателей (31 вид, некоторые из которых разделены на подвиды);

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей (65 позиций) за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период;

методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов[36].

Показатели призваны оценить основные направления деятельности органов местного самоуправления:

экономическое развитие (дорожное хозяйство и транспорт, развитие малого и среднего предпринимательства, улучшение инвестиционной привлекательности, сельское хозяйство);

доходы населения;

здоровье;

дошкольное и дополнительное образование детей;

образование (общее);

физическая культура и спорт;

жилищно-коммунальное хозяйство;

доступность и качество жилья;

организация муниципального управления.