Местный бюджет как элемент бюджетной системы Российской Федерации
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).
Местные бюджеты (бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов), наряду с федеральным бюджетом, государственного внебюджетного фонда РФ; бюджетами субъектов РФ, бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов образуют бюджетную систему Российской Федерации.
К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:
установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
Бюджетная система Российской Федерации в настоящее время такова, что большинство доходов аккумулируются на федеральном уровне,субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств, возникает несоответствие между полномочиями органов местного самоуправления и их бюджетной обеспеченностью. На практике может возникнуть вопрос о необходимости органов местного самоуправления исполнять требования закона при отсутствии в бюджете денежных средств, необходимых для реализации, например, мероприятий по размещению, сбору и вывозу твердых бытовых отходов. Так, суд не согласился с в выводом о том, что в связи с отсутствием денежных средств в бюджетах муниципальных образований, необходимых для реализации мероприятий по размещению, сбору и вывозу твердых бытовых отходов, отсутствовала реальная возможность исполнить предусмотренные законом требования. Как отметил суд, в соответствии со статьями 139, 140 БК РФ органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства муниципального образования, осуществлять муниципальные заимствования, а также инициировать привлечение межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Поскольку действующее законодательство не связывает реализацию органами местного самоуправления полномочий по обращению с отходами производства и потребления с их финансовыми возможностями, вывод нижестоящих судов об отказе в удовлетворении исковых требований прокурора на основании отсутствия финансовой возможности на их выполнение, суд признал необоснованным (Определение Верховного Суда РФ от 15.10.2008 № 32-ВПР08-13).
В другом деле суд заключил, что орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности (Определение Верховного Суда РФ от 13.08.2014 № 35-КГ14-2).
Правовая форма бюджетов. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Бюджет городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением.
Бюджетная система Российской Федерации основана на единых принципах:
единства бюджетной системы Российской Федерации;
разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
самостоятельности бюджетов;
равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
сбалансированности бюджета;
эффективности использования бюджетных средств;
общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
прозрачности (открытости);
достоверности бюджета;
адресности и целевого характера бюджетных средств;
подведомственности расходов бюджетов;
единства кассы.
Для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчётности, независимо от вида бюджета, необходимо определять доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов.
С этой целью была разработана и введена в БКРФ система упорядочивания этих показателей под названием «бюджетная классификация РФ». По смыслу статьи 18 БК РФ код бюджетной классификации - это цифровое обозначение группы доходов (расходов) бюджета, в связи с чем конкретному виду дохода (расхода) присваивается код бюджетной классификации.
Доходы местных бюджетов
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.
Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации, указанным в расчетном документе на зачисление средств на соответствующий счет.
Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.
К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К неналоговым доходам бюджетов относятся:
доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;
доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
средства самообложения граждан;
иные неналоговые доходы.
К безвозмездным поступлениям относятся:
дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);
субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.
Доходы от продажи имущества муниципальных унитарных предприятий к доходам бюджетов не относятся (ч.3 ст. 41 БК РФ).
К доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, относятся:
доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование муниципального имущества;
средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях;
средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в муниципальной собственности (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, и имущества, переданного в доверительное управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме государственной компании), в залог, в доверительное управление;
плата за пользование бюджетными кредитами;
доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
другие виды доходов, предусмотренные действующим законодательством.
Штрафы и иные суммы принудительного изъятия подлежат зачислению в местный бюджет:
за нарушение лесного законодательства, установленное на лесных участках, находящихся в муниципальной собственности, по нормативу 100 процентов,
за нарушение водного законодательства, установленное на водных объектах, находящихся в муниципальной собственности, по нормативу 100 процентов,
за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в случае, если закупки товаров, работ, услуг осуществляются муниципальным заказчиком, действующим от имени городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, - в бюджет соответствующего муниципального образования по нормативу 100 процентов;
за нарушение законодательства Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, устанавливающего правила перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам местного значения, по нормативу 100 процентов;
ряд иных штрафов и изъятий, предусмотренных ст. 46 БК РФ.
Суммы денежных взысканий (штрафов) за административные правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке:
в федеральный бюджет - по нормативу 50 процентов;
в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), - по нормативу 50 процентов.
Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход городских поселений, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативу 100 процентов.
Суммы от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования, а также по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100 процентов.
Конкретный вид неналоговых доходов определяется видом муниципального бюджета и устанавливается ст.62 БК РФ.
Так, неналоговые доходы местных бюджетов формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46 БК РФ, в том числе за счет:
доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100 процентов;
доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением движимого имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100 процентов;
доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями;
части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
платы за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, - по нормативу 100 процентов;
платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, - по нормативу 100 процентов;
платы по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами местного самоуправления, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, - по нормативу 100 процентов.
В бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов и бюджеты городских округов с внутригородским делением подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов.
К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.
В отношении налоговых доходов следует отметить, что к ним отнесены не только поступления от местных налогов (норматив 100%), но и от федеральных тоже по установленным нормативам, например, от федерального налога на доходы физических лиц 10% поступает в бюджеты поселений. По отдельности кодексом урегулированы налоговые доходы:
- налоговые доходы бюджетов городских поселений,
- налоговые доходы бюджетов муниципальных районов,
- налоговые доходы бюджетов городских округов,
- налоговые доходы бюджетов городских округов с внутригородским делением,
- налоговые доходы бюджетов внутригородских районов,
- налоговые доходы бюджетов сельских поселений.
Приведем в качестве примера налоговые доходы бюджетов городских поседений.
В бюджеты городских поселений зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами городских поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:
земельного налога - по нормативу 100 процентов;
налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов.
В бюджеты городских поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
налога на доходы физических лиц - по нормативу 10 процентов;
единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 50 процентов;
государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления городского поселения, уполномоченными в соответствии с законодательными актами Российской Федерации на совершение нотариальных действий, за выдачу органом местного самоуправления городского поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, - по нормативу 100 процентов.
В бюджеты городских поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 58 БК РФ.
В бюджеты городских поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со ст. 63 БК РФ.