Глава 9. Правовое регулирование формирования

Муниципального народного представительства

Виды муниципальных выборов

В юридической науке принята следующая классификация муниципальных выборов: по виду избираемого субъекта выделяют выборы депутатов и должностных лиц; по способу проведения – основные, повторные и дополнительные; по очередности – очередные и внеочередные (которые, в свою очередь подразделяются на досрочные и сверхсрочные); по виду избирательной системы – мажоритарные, пропорциональные и смешанные; по форме волеизъявления – прямые и косвенные; по числу кандидатов – альтернативные и безальтернативные; по количеству стадий голосования – выборы в один тур и в несколько туров (т. е. с использованием повторного голосования, а не повторных выборов). Рассмотрим их более подробно.

Выборы депутатского корпуса отличаются от выборов должностных лиц главным образом тем, что при формировании коллегиального органа расширяется диапазон применения избирательных систем. В силу того, что муниципалитету нужно несколько депутатов, могут использоваться одномандатные и многомандатные избирательные округа, формироваться партийные списки по единому избирательному округу. При выборах должностных лиц – напротив, остается возможность лишь варьировать формулу мажоритарного большинства, но применение пропорциональной системы в принципе не представляется возможным (трудно сказать, к счастью это или к сожалению, но обычно муниципалитету требуется только один мэр).

По общему правилу муниципальные выборы считаются основными. При определенных обстоятельствах возникает необходимость проведения повторных и дополнительных выборов. Повторные выборы назначаются: 1) если основные выборы признаны несостоявшимися; 2) если основные выборы признаны недействительными; 3) если кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не сложил с себя полномочия, не совместимые со статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного должностного лица, – полномочия, не совместимые со статусом выборного должностного лица; 4) если после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все мандаты оказались замещенными.

В отличие от повторных выборов, дополнительные выборы назначаются в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу. Повторные и дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

Муниципальные выборы считаются очередными, если они назначаются и проводятся в соответствии с нормативным сроком полномочий соответствующих субъектов муниципального права. Очередные выборы предполагают если не тождество, то разумную близость нормативного и фактического сроков полномочий. Благодаря введению законодателем двух официально установленных дней голосования на муниципальных выборах соблюсти этот принцип стало гораздо проще.

Превышение нормативного срока полномочий по отношению к фактическому приводит к появлению феномена досрочных выборов, а обратная комбинация будет означать наличие сверхсрочных выборов. Например, если глава муниципального образования по каким-то причинам прекратил свои полномочия до истечения установленного срока, последующие выборы будут досрочными. Если же очередные выборы оказались нерезультативными, то фактический срок полномочий неизбежно превысит нормативный. В силу принципа преемственности власти до формирования на законных основаниях новых выборных органов местного самоуправления прежние органы должны сохранять свои полномочия. Это, однако, не распространяется на случаи незначительной вакантности мандатов в представительном органе муниципального образования до тех пор, пока не будет поставлена под угрозу правомочность его состава в 2/3 от установленной численности.

Различают следующие виды избирательных систем: мажоритарные системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства голосов; преодоление нерезультативности выборов по мажоритарной системе с помощью второго тура либо альтернативного голосования; системы единственного передаваемого и непередаваемого голоса; ограниченный вотум; кумулятивный вотум; пропорциональная система с избирательной квотой (Хэра, Друпа, Гогенбах-Бишофа); дораспределение мандатов по правилу наибольшего остатка или по правилу наибольшей средней; метод делителей; заградительный пункт; соединение списков; преференциальное голосование; панаширование. Здесь много математики и еще больше политики, но принципы довольно просты: каждая из систем дает преимущества соответственно крупным, средним или мелким партиям, тем или иным кандидатам в зависимости от их политического рейтинга.

В случае прямых выборов депутат или выборное должностное лицо получают мандат непосредственно от народа. Обычно именно такой практики и придерживаются муниципальные выборы. Однако если глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа муниципального образования, то его мандат как главы муниципального образования будет косвенным, в то время как его мандат как депутата – прямым. Аналогичным образом при формировании представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, наблюдается косвенный порядок формирования районного представительства.

Уникальность муниципальных выборов по сравнению с формированием федерального и регионального народного представительства состоит в том, что здесь допускается безальтернативное голосование. По общему правилу, установленному п. 33 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Но из этого общего правила существуют два исключения, которые касаются повторного голосования и выборов депутатов представительных органов муниципальных образований. При повторном голосовании, вне зависимости от уровня выборов и каких-либо дополнительных решений, альтернативность не требуется. Что касается безальтернативных выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, то для этого необходима воля законодателя субъекта РФ. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 % от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Само повторное голосование, т. е. второй тур «внутри» одних и тех же выборов, проводится лишь в случаях, когда это непосредственно оговорено в специальном избирательном законе. Например, законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что в случае, если в бюллетень по выборам главы муниципального образования было включено более 2 кандидатов и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов избирателей (например, более половины от принявших участие в голосовании), соответствующая избирательная комиссия назначает повторное голосование по 2 или более кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. В целях обеспечения результативности выборов при повторном голосовании требования к избранию обычно смягчаются. Для получения искомого мандата здесь, как правило, достаточно относительного большинства голосов избирателей.

9.2. Избирательные округа, избирательные участки:

требования, порядок образования

Существующее в стране административно-территориальное деление не может удовлетворять потребностям организации муниципальных выборов. По этой причине возникает необходимость формирования специальных избирательно-территориальных единиц – избирательных округов и избирательных участков.

Избирательный округ объединяет кандидатов, а избирательный участок – избирателей. Округа нужны для баллотировки соискателей мандата народного представителя, а участки – для голосования граждан. В разных избирательных округах не может быть одинаковых кандидатов, аналогичным образом каждому избирательному участку присущ свой собственный состав избирателей. Формирование избирательных округов имеет политическое значение, поскольку от системы округов зависят результаты муниципальных выборов. Схема избирательных участков, напротив, определяется технологическими факторами: главное здесь – обеспечить удобство для голосующих граждан, что не влияет на результаты выборов или влияет, но весьма косвенным образом.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательный округ – это территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица). При этом указанный Федеральный закон разграничивает понятия единого, одномандатного и многомандатного избирательных округов. По терминологии данного Федерального закона избирательный округ единый (единый избирательный округ) – избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы (п. 31 ст. 2); избирательный округ многомандатный (многомандатный избирательный округ) – избирательный округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально (п. 32 ст. 2); избирательный округ одномандатный (одномандатный избирательный округ) – избирательный округ, в котором избирается один депутат (п. 33 ст. 2).

Применительно к муниципальным выборам под единым избирательным округом следует понимать округ, который совпал с территорией муниципального образования (это может потребоваться при выборах главы муниципального образования, а также при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований по пропорциональной системе). Но при непосредственных выборах главы муниципального образования (если, конечно, исключается институт вице-главы муниципального образования) округ будет не только единым, но и одномандатным. Если же представительный орган муниципального образования формируется на основе пропорционального представительства, то округ становится единым и многомандатным (пропорциональная избирательная система по определению «многомандатна»).

Порядок формирования избирательных округов сводится к следующему. Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории в соответствии с п. 10 ст. 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Избирательная комиссия, организующая выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии или избирательной комиссии, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов.

При проведении выборов в представительный орган муниципального образования первого созыва схема избирательных округов, определяемая организующей выборы избирательной комиссией, утверждается органом, указанным в Законе или ином нормативном правовом акте, на основании которого проводятся соответствующие выборы. Если указанный орган не утвердит в установленный срок схему избирательных округов, эта схема утверждается организующей выборы избирательной комиссией.

Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа должны образовываться с учетом следующих требований:

1) соблюдается примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей;

2) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать установленный;

3) избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий.

При соблюдении указанных требований учитываются административно-территориальное устройство (деление) субъекта РФ, территории муниципальных образований.

Опубликование (обнародование) схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом муниципального образования, организующей выборы избирательной комиссией.

В отличие от избирательных округов, порядок формирования избирательных участков выглядит следующим образом. Избирательные участки образуются по согласованию с избирательными комиссиями главой местной администрации либо иными указанными в Законе лицами на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка. Избирательные участки образуются из расчета не более чем 3 тысячи избирателей на каждом участке в срок не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.

В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки могут образовываться в обычный срок, а в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией – не позднее чем за 3 дня до дня голосования. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться командирами воинских частей в случаях, а также в порядке и сроки, которые установлены Законом.

Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ – города федерального значения, – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения, а при проведении выборов в орган местного самоуправления поселения – главой местной администрации поселения не позднее чем за 40 дней до дня голосования.