Предметы исключительного ведения субъектов РФ в сфере местного самоуправления, их реализация в региональном законодательстве

Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Полнота данной власти ограничена рядом иных конституционных норм, направленных на обеспечение гарантий функционирования федеральной власти и местного самоуправления. В связи с этим в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) содержится предписание о том, что «к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». При этом государственные органы субъектов РФ осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ, а равно правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, – лишь в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Приведенные юридические нормы сложно истолковать однозначным образом. Исходя из буквального смысла анализируемых предписаний имеются существенные различия между такими объектами регулятивно-правового воздействия, как «права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», «организация местного самоуправления», «права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления». В первом случае субъекты РФ имеют право регулирования, если это не противоречит федеральному законодательству, а во втором и третьем случаях – только если регулятивное полномочие субъекта РФ будет прямо указано в федеральном законе.

Однако правовой статус органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления неразрывно связан с организацией местного самоуправления. Демаркационная линия между ними с трудом прослеживается с точки зрения не только объектов, но и субъектов регулятивно-правового воздействия. В результате всякий закон субъекта РФ, который направлен на регулирование муниципальных правоотношений и не имеет под собой правового основания в виде четко указанной в федеральном законе нормы компетенционного характера, может быть поставлен под сомнение из-за его допустимости. Субъекту РФ придется доказывать наличие своих полномочий с точки зрения охвата лишь «прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» и, соответственно, исключения таких объектов, как «организация местного самоуправления», «права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления». Возможные споры о компетенции подлежат разрешению в судебном порядке.

Исходя из вышеизложенного представляется важным выделение тех регулятивных полномочий субъектов РФ, которые прямо установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Перечень регулятивных полномочий субъектов РФ, прямо указанных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», близок к исчерпывающему. Однако при его использовании следует иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, региональные полномочия не всегда являются исключительными в той формулировке, в которой они приведены в данном Федеральном законе. Отдельные вопросы с аналогичным названием могут регламентироваться как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами муниципальных образований, но это не ставит под сомнение саму по себе возможность четкого разграничения регулятивной компетенции между уровнями публичной власти (для этого потребуются лишь уточненные словосочетания, которые зачастую перегружают текст излишней информацией). Во-вторых, в зависимости от контекста правовых норм полномочия могут быть истолкованы в качестве либо прав, либо обязанностей, причем их необходимо весьма четко различать. В-третьих, каталог регулятивных полномочий субъектов РФ по вопросам местного значения дает основу для законотворческой деятельности субъектов РФ и надзорной в отношении них деятельности органов прокуратуры, поскольку в отсутствие надлежащего регионального регулирования муниципальных правоотношений осуществление органами местного самоуправления их компетенции становится затруднительным.

Вопросы местного значения как объекты

исключительного ведения муниципальных образований

В системе разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам местного самоуправления принципиальное значение имеет определение компетенции, присущей исключительно органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. В законодательной практике объекты исключительного ведения муниципалитетов принято называть «вопросами местного значения». Именно данной терминологии придерживается ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, а вслед за этим – и другие нормативные правовые акты.

Предыдущие редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основывались на том, что разграничение предметов ведения, источников доходов местных бюджетов и объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями с общей территорией относится к ведению субъектов РФ. Однако действующее законодательство предпочло более унифицированную модель, при которой разграничение полномочий между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями осуществляется непосредственно Федеральным законом.

Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.