Глава 5. Территориальные основы местного самоуправления
5.1. Понятие и правовой статус муниципального образования
Понятие «муниципальное образование» относится к числу неоднозначных в современной юридической науке. Нередко муниципальные образования отождествляют с территорией либо вкладывают в этот термин преимущественно общественное содержание. С точки зрения теории муниципального права, однако, под муниципальным образованием логичнее всего понимать юридическое лицо публичного права, обладающее правосубъектностью и, следовательно, определенным юридическим статусом. Муниципальное образование – это территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправления. Существенными элементами статуса муниципального образования являются территория, население, властные полномочия и публично значимые функции, а также наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета, муниципальной символики и ряда иных аналогичных компонентов. Все это в совокупности характеризует юридическую сущность муниципальных образований, к которым обращены правовые нормы и которые участвуют в муниципальных правоотношениях наряду с Российской Федерацией, субъектами РФ, органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и организациями.
Рассмотрим различие между муниципальным образованием и органом местного самоуправления. Первое из указанных понятий характеризует публичное территориальное объединение граждан, в то время как орган местного самоуправления реализует лишь часть полномочий муниципального образования в рамках соответствующей компетенции, причем предметы ведения муниципального образования осуществляет несколько органов местного самоуправления. Муниципальные образования – это внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения. Органы местного самоуправления – представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган, избирательная комиссия муниципального образования. Закон может обращать свои предписания и к тем, и к другим субъектам, а задачей юриста при толковании правовых норм, в числе прочего, является правильная квалификация персонального состава данных лиц.
Территория в понятии «муниципальное образование» является одним из ключевых аспектов, поэтому некоторые авторы, нередко бессознательно, отождествляют понятия муниципального образования и его территории. Не избегает данной неточности и федеральный законодатель. В частности, такой вид муниципального образования, как «внутригородская территория города федерального значения», в отличие от городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, дает основания к отождествлению территориального и статусного аспектов. Возможно, в законодательстве следовало бы использовать иную терминологию (муниципальные округа городов федерального значения или нечто тому подобное).
В территориальном смысле также важно разграничивать понятия «муниципальное образование» и «административно-территориальная единица». Последние представляют собой именно территории, которые формируются в административных целях.
Муниципальное образование как территориальный союз объединяет население, проживающее в соответствующих границах. В Законе РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» под местом жительства понимается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ. В отличие от места жительства, местом пребывания считается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно.
Властные полномочия и публично значимые функции муниципального образования юридически выражаются в его предметах ведения, которые включают в себя не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, переданные федеральным законом или законом субъекта РФ. Каталог указанных предметов ведения является весьма подвижным и закрепляется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ряде специальных законодательных актов, а также в уставах муниципальных образований. Кроме того, этими учредительными нормативными документами устанавливается система органов местного самоуправления, разграничивается компетенция между ними, регламентируется порядок их формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности.
В экономико-правовом аспекте статус муниципального образования характеризуется наличием публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета. В собственности муниципальных образований может находиться: указанное в частях 2–4 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имущество, предназначенное для решения установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Дополнительно к этому, федеральное законодательство устанавливает, что в собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных Федеральным законом. В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Муниципальный бюджет имеет доходную и расходную части, причем доходная часть формируется прежде всего за счет собственных доходов (средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, доходы от региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов, штрафы, установление которых в соответствии с Федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления, добровольные пожертвования, иные поступления). Кроме собственных доходов, местный бюджет пополняется за счет субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.
Статус муниципального образования включает также такие элементы, как административный центр (что, однако, исключается, если территория муниципального образования расположена в границах одного населенного пункта) и официальная муниципальная символика (герб, флаг, гимн). В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» административный центр сельского поселения, муниципального района – это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования. В ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
В процессе правового регулирования соответствующих правоотношений представительным органам муниципальных образований целесообразно использовать по аналогии нормы Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации», федеральных конституционных законов «О Государственном гербе Российской Федерации», «О Государственном флаге Российской Федерации», «О Государственном гимне Российской Федерации», учитывая при этом, что положения указанных нормативных правовых актов не являются юридически обязательными для муниципальных образований в части регламентации статуса муниципальных административных центров и официальной муниципальной символики. Эти документы имеют лишь ориентирующее значение в целях использования представительными органами муниципальных образований верной методологии правового регулирования общественных отношений.
5.2. Виды муниципальных образований
Муниципальные образования поддаются классификации по ряду оснований. Различие муниципалитетов находится в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных предпочтений граждан и других аналогичных обстоятельств, которые не оказывают какого-либо влияния на правовое положение данных субъектов муниципального права. В то же время существует классификация муниципальных образований в зависимости от их публично-правового статуса, которая, напротив, обусловливает дифференциацию предметов ведения муниципальных образований, а также структуры, полномочий и функций соответствующих органов местного самоуправления. По статусному критерию различают внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, внутригородские районы, муниципальные районы, городские и сельские поселения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет следующие виды муниципальных образований: внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением; городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования; муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; поселение - городское или сельское поселение.
В основу данной классификации положены критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территорий, соотношения с территориями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими муниципальными органами власти. Однако в законодательных дефинициях эти критерии прослеживаются не всегда четко, что дает почву для многозначного толкования соответствующих правовых норм.
Существование внутригородских территорий городов федерального значения обусловлено спецификой отечественного федеративного устройства, при котором города Москва и Санкт-Петербург являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Органы публичной власти городов федерального значения имеют статус государственных органов, а не органов местного самоуправления, их правовое положение регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а не Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По этим причинам в Москве и Санкт-Петербурге требуется формирование территорий муниципальных образований в составе данных городов. Внутригородские территории городов федерального значения как муниципальные образования не имеют общей территории с другими муниципальными образованиями, им не нужно разделять с такими муниципалитетами предметы ведения, объекты собственности и источники бюджетных доходов. Правовое положение внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга не находится в органической взаимосвязи со статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений: это особый вид муниципальных образований, характерный лишь для столичного самоуправления.
Понятие «городской округ» отождествляется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с городским поселением, что представляется не совсем точным. Строго говоря, особенностью городского поселения должно признаваться вхождение в состав муниципального района, а городские округа как раз и отличаются тем, что в их состав не входят. Более логичным, на наш взгляд, было бы определение городских округов как населенных пунктов, не входящих в состав муниципальных районов и, следовательно, не имеющих с ними общей территории, конкурирующей компетенции и нуждающихся в разграничении объектов собственности и бюджетных доходов. Теоретически допустим и такой подход, при котором территория городского округа не обусловливается границами населенного пункта и может охватывать определенную его часть (это в большей мере соответствует наименованию «городской округ»).
Наделение территориальных образований статусом городского округа находится в ведении субъектов РФ, поэтому региональные органы власти свободны в выборе разнообразных схем их организации. Весьма распространенным в отечественной практике оказался подход, при котором статус городского округа приобретают административно-территориальные единицы республиканского, краевого, областного, автономно-областного или автономно-окружного значения, причем не только столицы республик и административные центры других субъектов РФ, но и некоторые иные (как правило, сравнительно хорошо населенные) города. Указанная тенденция привлекательна тем, что органы самоуправления данных городов приобретают самостоятельность по отношению к органам власти муниципальных районов, поскольку они вообще не подпадают под их юрисдикцию.
Для того, чтобы уяснить сущность понятий «муниципальный район», «городское поселение» и «сельское поселение», необходимо видеть их логическую взаимосвязь, обусловленную муниципальным территориальным устройством субъектов РФ. Такое деление наблюдалось и в дореволюционный период (прообраз муниципального района – уезд, сельского поселения – волость), и в советский период отечественной истории (примечательно, что муниципальные районы так и назывались районами, но без прилагательного «муниципальные», а сельские поселения именовались «сельсоветами», что приводило к путанице, поскольку муниципальные образования нельзя отождествлять с органами местного самоуправления).
Унифицированный подход к территориальной организации муниципальных районов – одна из крупных новелл Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в его последней редакции. В течение определенного времени после конституционной реформы 1993 года считалось, что подобные вопросы находятся в ведении субъектов РФ и могут ими решаться самостоятельно на основе исторических, культурных и иных традиций с учетом мнения населения. В одних субъектах РФ (например, в Удмуртской Республике) посчитали целесообразным закрепить статус муниципальных образований лишь за поселенческим уровнем, придав сельским районам статус административно-территориальной единицы. Другие регионы (например, Ленинградская область) предпочли обратный подход, согласно которому именно сельские районы представляют собой самоуправленческие единицы. Не было исключением и сохранение традиционной «советской» двухуровневой модели, при которой муниципальные образования имели общую территорию, а законы субъектов РФ должны были разграничивать между ними предметы ведения, объекты собственности и доходы местных бюджетов.
5.3. Создание, преобразование и упразднение
муниципальных образований: юридическая процедура
Статус муниципальных образований не всегда пребывает в статичном состоянии, в определенных случаях наблюдается его движение. Этот процесс не может быть произвольным, поэтому одной из задач правового регулирования территориальной организации местного самоуправления является установление юридических процедур создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.
Стадии создания и упразднения муниципальных образований представляют собой юридические формы появления новых субъектов публичного права и прекращения их существования. Эти стадии, по существу, не регламентируются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; восполнение данных пробелов в правовом регулировании возможно посредством внесения дополнений в законодательство, а также применения аналогии закона или аналогии права.
В отличие от этого, порядок преобразования муниципальных образований регулируется ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 данного Федерального закона.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.
Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.
Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.
Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона.
Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
В случае, если в поселении отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принять решение об изменении административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит упразднение всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, с последующим упразднением поселения. Упразднение поселения осуществляется законом субъекта Российской Федерации.
Территория упраздненного поселения на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории, на иных территориях в состав поселений, имеющих общую границу с упраздняемым поселением. Отнесение территории упраздненного поселения к территориям иных поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения, выраженного представительными органами данных поселений.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
5.4. Границы муниципальных образований, порядок их установления и изменения
Существенным элементом статуса муниципального образования как территориального политического объединения граждан является его граница, т. е. линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пространственные пределы муниципальной власти. В отличие от Государственной границы Российской Федерации, границы муниципальных образований не требуют специального режима, связанного с особыми правилами содержания, пересечения, перемещения, пропуска или ведения хозяйственной деятельности. Основное предназначение границ муниципальных образований заключается в разграничении юрисдикции органов местного самоуправления, разделении земельных участков и объектов недвижимости, определении источников доходов муниципальных бюджетов.
Установление границ муниципальных образований взаимосвязано с системой границ субъектов РФ (за исключением тех муниципалитетов, которые не имеют общих границ с соответствующим регионом). Поэтому при возникновении территориальных споров между субъектами РФ фиксация границ соответствующих муниципальных образований становится весьма затруднительной.
Граница муниципального образования может иметь самостоятельное значение либо следовать за судьбой границ населенных пунктов, входящих в его состав. В последнем случае требуется установление границ населенных пунктов, а для определения границ муниципального образования достаточно перечисления образующих его населенных пунктов, которые имеют надлежаще удостоверенные пространственные пределы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдает предпочтение первому варианту, указывая при этом на возможность определения месторасположения муниципальных образований посредством картографического описания их границ, то есть картографических схем, которые сопровождаются необходимыми сведениями текстуального характера по узловым и поворотным точкам соответствующей траектории.
При установлении границ муниципальных образований необходимо учитывать правила кадастрового деления территории Российской Федерации, в соответствии с которыми территория России делится на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. Практика кадастрового деления современной России складывается таким образом, что кадастровым округам соответствуют территории субъектов РФ, кадастровым районам – административно-территориальные единицы субъектов РФ, а кадастровым кварталам – небольшие населенные пункты, кварталы городской или поселковой застройки.
Установление границ муниципальных образований требует межевания земель непосредственно на местности. Для этого исполь