Местные выборы в системе прямой демократии: основные принципы

Другой важной формой прямой демократии в местном самоуправлении являются муниципальные выборы. Выборы – это способ формирования органов местного самоуправления, который заключается в свободном выдвижении кандидатов и голосовании граждан по выдвинутым кандидатурам. Альтернативой выборному способу формирования муниципальных органов является административное назначение на соответствующие должности, которое имеет значительно меньшую степень легитимности. Исходя из этого, выборы нельзя рассматривать как сугубо технический способ приобретения властных полномочий; прохождение через избирательную систему всегда создает дополнительные гарантии автономии и определенной независимости депутата или выборного должностного лица в системе разделения властей.

Муниципальные выборы основываются на ряде ключевых юридических принципов, к числу которых следует отнести: всеобщность, равенство, непосредственность, тайность, добровольность, периодичность, обязательность, свободу, гласность, подлинность, законность и ответственность.

Принцип всеобщности муниципальных выборов означает, что в процессе формирования органов местного самоуправления должны участвовать значительные массы избирателей; ограничения активного и пассивного избирательного права обосновываются лишь важными публичными интересами, такими как защита основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Активное избирательное право на муниципальных выборах ограничивается в основном таким же образом, как и для других видов выборов. Право голосования возникает у граждан, проживающих на территории соответствующего избирательного округа, по достижении ими возраста 18 лет. Избирать народных представителей не вправе граждане, признанные недееспособными решением суда, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу обвинительному судебному приговору.

Особенности реализации активного избирательного права на муниципальных выборах связаны прежде всего с допустимостью участия иностранных граждан на основании международных договоров Российской Федерации в порядке, установленном законом. Кроме того, военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей.

Что касается ограничений пассивного избирательного права, то применительно к местным выборам они также имеют определенную специфику. Ценз гражданства применяется с учетом того, что граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, имеют право быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ (для выборов в государственные органы такое не допускается). Аналогично институту активного избирательного права, на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, причем на тех же условиях, что и граждане РФ.

Конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд (на депутатов представительных органов муниципальных образований это не распространяется).

Конституционный смысл принципа равенства избирательных прав граждан состоит в том, что избиратели имеют одинаковое количество голосов, избирательные округа примерно равны по численности, избиратель включается в список избирателей только на одном участке, а кандидаты равны в своих правах как полноценные участники избирательной кампании.

Существенным отступлением от принципа равного представительства является норма п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой число депутатов, избираемых в представительный орган муниципального района от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Принцип непосредственности избрания народных представителей позволяет установить прямую связь между избирателями и теми, кто представляет их интересы в представительном органе и на выборной должности. Общеизвестно, что в мировой практике сочетаются прямые и косвенные выборы, поэтому принцип непосредственности формирования народного представительства напрямую не связывается с оценкой демократичности представительной системы. В связи с этим важно подчеркнуть два исключения из общего принципа непосредственности выборов, которые установлены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: это допустимость косвенного избрания глав муниципальных образований из числа депутатов представительного органа (ч. 2 ст. 36), а также возможность косвенных форм выборов в представительные органы муниципальных районов, состоящих из глав поселений и депутатов представительных органов указанных поселений (ч. 4 ст. 35).

Принцип тайности волеизъявления при формировании органов народного представительства представляет собой одну из важнейших гарантий демократичности публичных выборов. Анонимность воли избирателей сегодня обеспечивается тем, что в избирательных бюллетенях не проставляются данные о голосующем гражданине, в кабинах для голосования отсутствуют возможности для внешнего наблюдения, проход через кабину для голосования является обязательным. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит ряд дополнительных гарантий обеспечения тайности волеизъявления граждан при досрочном голосовании и при их голосовании вне помещения для голосования.

Демократическая система народного представительства опирается на принцип добровольности участия граждан в процессе формирования выборных органов. Принципу добровольности, как известно, противостоит институт обязательного вотума, который применяется в ряде зарубежных стран, но оценивается учеными весьма неоднозначно. Принцип добровольности выборов исключает двойственную оценку субъективного избирательного права как одновременно права и обязанности, оставляя в его содержании исключительно совокупность правомочий, которым корреспондируют обязанности других лиц, являющихся субъектами муниципально-избирательных правоотношений.

Система муниципального представительства опирается также на важнейшие принципы периодичности и обязательности местных выборов. Данные принципы тесно взаимосвязаны друг с другом. Периодичность выборов означает, что избирательные процедуры должны происходить достаточно часто с тем, чтобы обеспечить нормальную ротацию и сменяемость муниципальной власти. Принцип обязательности, как правило, вытекает из принципа периодичности, предполагая, что по истечении срока полномочий соответствующего органа или должностного лица выборы должны проводиться обязательно. Однако этот принцип имеет и самостоятельное значение в тех случаях, когда полномочия выборных органов или должностных лиц местного самоуправления прекращены досрочно. Принцип обязательности выборов предполагает недопустимость длительной вакансии мандата во всяком представительном учреждении, в то время как принцип периодичности требует, чтобы подобная вакансия периодически открывалась. В результате, взаимно дополняя друг друга, эти принципы в немалой степени способствуют реализации народного суверенитета, в том числе – на местном уровне власти.

Анализируемые принципы нашли достаточно глубокое развитие в практике Конституционного Суда РФ. Неоднократно подчеркивая необходимость соблюдения «разумной» периодичности выборов, Суд указал, что периодическая сменяемость состава муниципальных органов есть необходимое условие демократического развития страны, которое обеспечивает правовой характер публичной власти, причем нормальная периодичность выборов составляет 4 – 5 лет. Кроме того, Конституционный Суд РФ занял важную правовую позицию о том, что нарушением периодичности выборов является как отказ законодателя субъекта РФ от соблюдения максимального срока полномочий, установленного федеральными актами, так и несоблюдение законодателем субъекта РФ при назначении выборов конкретного срока, который определен им же как органом, уполномоченным осуществлять такое регулирование. Данной правовой позиции корреспондирует вывод Конституционного Суда РФ о том, что непосредственное определение периодичности муниципальных выборов относится к компетенции органов местного самоуправления, поскольку в соответствии с Конституцией РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Это, разумеется, не исключает рамочного законодательного регулирования срока полномочий органов местного самоуправления, если остается достаточная свобода усмотрения соответствующих муниципальных органов власти.

Немаловажным принципом народного представительства, имеющим непосредственное отношение к процессу формирования выборных органов местного самоуправления, является принцип свободы. В юридической литературе указанный принцип нередко отождествляют с принципом добровольности участия в выборах, однако в действительности указанная руководящая идея муниципально-правового регулирования является более широкой по своему юридическому содержанию. Свобода формирования муниципального представительства проявляется в соревновании политических сил, конкуренции политических организаций и движений, в дебатах и законной оппозиции. Принцип свободы формирования народного представительства по своему юридическому содержанию охватывает не только высокую степень свободы политических партий, кандидатов, избирательных объединений. Он имеет отношение и к другим участникам избирательного процесса, особенно – к избирателям. Граждане должны иметь реальные возможности голосовать, знакомиться с кандидатами и их предвыборными программами, свободно выражать свою волю без какого-либо принуждения со стороны правящих политических сил и оппозиции.

В данном случае ярко проявляется взаимосвязь принципа свободы формирования муниципального представительства с принципом гласности. Режим гласности в процессе народного волеизъявления дает возможности для выявления общественного мнения, создает рычаги воздействия населения на выработку и принятие решений, демонстрирует возможности использования демократических процедур и поиска компромиссных решений, в конечном итоге – гарантирует наивысшую роль прямых форм народовластия в системе демократических принципов и правил. Необходимо нахождение всех процедур формирования муниципального представительства в сфере общественного контроля.

Следующим принципом формирования муниципального народного представительства является принцип подлинности выборов. Под «подлинностью» в анализируемом контексте следует понимать адекватность избирательной системы целям народного представительства, вытекающим из конституционной концепции народного суверенитета. Народное представительство становится подлинным, если в представительном органе объединяются социальные слои общества и, одновременно с этим, гарантируется высокая степень состязательности и конкуренции политических сил. Подлинность народного представительства как формы выражения народного суверенитета предполагает «подкрепление» представительной демократии формами прямого народовластия, а не противопоставление их друг другу. В конечном итоге подлинность муниципального представительства выражается в поддержании доверия граждан к правовым актам и действиям органов местного самоуправления.

Кроме отмеченных обстоятельств, для обеспечения подлинности муниципального представительства требуется соблюдение определенной нормы представительства. В отличие от государственной власти, в системе местного самоуправления такие нормы содержатся непосредственно в законе. Согласно п. 6 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность депутатов представительного органа поселения, городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек – при численности населения менее 1000 человек; 10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек. На основе этих же нормативов определяется численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района, что фиксируется законом субъекта Российской Федерации и уставами соответствующих муниципальных образований. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Каталог принципов муниципального представительства, реализующихся в процессе выборов депутатов и должностных лиц, замыкают принципы законности и ответственности. Сформированные на законных основаниях, выборные органы имеют нравственное и юридическое право осуществлять отдельные властные полномочия от имени народа и во благо граждан. При наличии же правонарушений, допущенных в ходе избирательной кампании, возникают основания к подрыву доверия избирателей к представительному органу и системе народного представительства в целом. Чем более существенными и массовыми являются правонарушения в ходе избирательной кампании, тем менее подлинной становится система народного представительства и, следовательно, тем более значительными должны быть меры юридической ответственности.