Нормативные правовые акты о местном самоуправлении в Российской Федерации и субъектах РФ

В целях построения модели местного самоуправления в Российской Федерации был принят Федеральный закон от28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако до 2003 г. стройная системафедерального правово­го регулиро-вания отношений в муниципальной сфере так ине сложилась. Это обусло-вило необходимость проведение реформы всей системы местного само-управления.Начальной точкой этой реформы стало внесение 14 января 2003 г. Президентом РФ в Госдуму проекта федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции». Законопроект был опубликован для всеобще­го обсуждения, направлен в органы государственной власти субъектов РФ и в муниципальные образо-вания для внесе­ния изменений и дополнений, выработки рекомендаций и предложений.

Ко второму чтению в Госдуму поступило более 20 тыс. поправок и дополнений, что свидетельствовало об активно­сти регионов (субъектов РФ) и муниципалитетов, о неформальном подходе к обсуждению предложенного законопроекта.В июне 2003 г. со­стоялось второечтение закона. 16 сентября 2003 г. Госдума приняла закон о местном самоуправлении в третьем чтении, а 24 сентября егоодобрил Совет Федерации. 6 октября 2003г. Закон был под­писан Президентом Российской Федерации.

Федеральныйзакон от06.10.2003г. № 131-ФЗ«Об общих принципахорганизации местного самоуправления Рос­сийской Федерации» в полном объеме вступил в силу с 1 янва­ря 2009 г. До этой даты имел место переходный период.

За время переходного периода, в целях обеспечения реализации поло-жений Закона, органами государственной власти субъектов РФ была про-ведена работа по установлению границ муниципальных образований и на­делениюсоответствующих муниципальных образований ста­тусом городско-го, сельского поселения, городского округа, муниципального района;обес-печению формирования органов местного самоуправления во вновь образо-ванных муниципаль­ных образованиях; приведению в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ нормативных правовых актов субъектов РФ о местном самоуправлении, что обеспечило создание необходимых условия для функционирования местного самоуправления в полном объеме.

Следует отметить важность переходного периода, по­скольку только за этот период, еще до вступления Закона в полную силу, в него неодно-кратно вносились изменения и дополнения: семь раз в 2004 г., восемь раз в 2005 г., 10 раз в 2006 г., 10 раз в 2007 г. и шесть раз в 2008 г.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в соответ­ствии с Консти-туцией РФ устанавливает общие право­вые, территориальные, организаци-онные и экономические основы и принципы организации местного само-управления в Рос­сии, определяет государственные гарантии его осущест­вления.

Данный Закон существенно изменил концепцию местного самоуправле-ния. Пожалуй, в наибольшей степени измене­ниям были подвергнуты терри-ториальные основы местного са­моуправления.

Ранее в России существовала одноуровневая модель местного само-управления. Новый Федеральный закон предусматривает возможностьсоз-дания пяти видов муни­ципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригород­ских территорий городов федерального значения. При этом территориигородских исельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самосто­ятельными муниципальными образованиями. Т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневоеместное само­управление.

Особенностью нового Закона является также то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать при­сущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопро­сы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение в целом оценивается положительно. Оно призвано скорректировать ситуацию, когда являющие­ся муниципальными образо-ваниями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек об­ладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевид­ную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

В результате реформы вместо примерно 12 000 муници­пальных обра-зований, существовавших ранее вРоссийской Федерации, возникло более 24 тысяч муниципалитетов.

Закон также предусматривает особенности осущест­вления местного самоуправления вгородах федерального значения, закрытых администра-тивно-территориальных образованиях (ЗАТО), городах-наукоградах,на при-граничных тер­риториях.

Существенным изменениям подверглись организацион­ные основы мест-ного самоуправления. Новый закон резко сужает возможности муници-пальных образований в дан­ной сфере. Он очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления вплоть до определения минимальной численности представительных органов местного самоуправления ипорядка занятия должности главы мест­ной администрации.

Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее не нахо­дивших отраже-ния в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положи-тельным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наде­ления органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями. Сейчас наибольшие слож­ности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, явля­ются государственными и требуют отдельного финан-сиро­вания. В Законе № 131-ФЗ сделана попытка решить данный вопрос, устанавлены обязательные требования к зако­нам о наделении органов мест-ного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами мест-ного самоуправления переданных им отдельных госу­дарственных полномо-чий и пределы вмешательства госу­дарства в данную сферу.

Однако Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ вызывает не только положи-

тельные отзывы. Его отдельные аспекты вызвали серьезные споры еще на этапе разработки. В пер­вую очередь они касались заметного увеличения возмож­ности государственных органов и должностных лиц вмеши­ваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления идаже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправ-ле­ния, гарантированную Конституцией РФ.

Многие вопросы местного самоуправления отражены в отраслевом законодательстве: административном, финан­совом, гражданском и др. Помимо федеральных законов муниципалыю-правовые отношения регули-руются значи­тельным числом подзаконных актов.

По определенным вопросам местного самоуправления (система, стру-ктура органов местного самоуправления, вопросы вы­боров органов и долж-ностных лиц и т.д.), особенно до их законодательной регламентации, допус-тимо издание указов Президента РФ. Таков, например, Указ Президента РФ от 28.04.2008г. № 607«Об оценке эффективности деятельности органов мест-ного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

По функциональным вопросам, требующим единообраз­ной регламента-ции в масштабах государства, принимаются постановления Правительства РФ и ведомственные акты федеральныхорганов исполнительной власти. Чаще всего это общие акты для всех органов, включая органы местно­го самоуправления, реже — только для последних, напри­мер постановление Правительства РФ от 01.06.2005 № 350 «О ведении государственного реестра муниципальныхобра­зований Российской Федерации». При этом функцио-нальный характер подобных актов должен всецело соответствовать законам и указам, ни в коей мере не выходя за их пределы.

В настоящее время в общей сложности более 300 феде­ральных законов, законов РСФСР и Российской Федера­ции содержат нормы муниципального права. Более 1600 федеральных подзаконных актов являются источника­ми муницилально-правовыхнорм. В их числе: свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Пра­вительства РФ, а также нормативные право-вые акты иных органов исполнительной власти,количество которых уста-новить затруднительно в связи с отсутствием необходимого обще­феде-ральногоучета.

Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизи-руются в региональном (субъектов РФ) законодательстве, кото­рое, как правило, закрепляет модель муниципальной власти на территории субъекта РФ с учетом географических, исто­рических и социально-экономических особенностей. Право­вые основы местного самоуправления в конкретном субъекте РФ устанавливаются следующими нормативными правовыми ак-тами:

1) конституциями республик и уставами других субъектов РФ.
Практически все конституции (уставы) субъектов РФ со­держат раздел, посвященный организации местного само­управления на территории соот-ветствующег субъекта Федерации;

2) законами субъектов РФо местном самоуправлении. Например, в Саратовской области принято 11 областных законов в сфере местного само-управления;

3) подзаконными актами: постановлениями и распоряжениями выс-
шего должностного лица субъекта РФ постановлениями и распоряжениями
высшего органа исполнительной власти субъекта РФ;

4) решениями конституционных (уставных) судов субъ­ектов РФ по воп-росам местного самоуправления.

На основе анализа законодательных актов субъектов РФ, регламенти­рующих вопросы организации местного самоуправления, можно сделать вы-вод о том, что они отражают борьбу двух тенденций. Сутью одной из них является тезис о местном самоуправлении как продолжении государ-ственной власти на местах, в соответствии с другой — местное само-управле­ние понимается как самоорганизация населения, при кото­рой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

2.3. Нормативные правовые акты муниципальных образований

Первичный (низовой) уровень нормативно-правового регулирования местного самоуправления образуют муниципальные правовые акты, т.е. акты, принимаемые непосредственно населением и органами местного самоуправления муниципальных образований. Под ними Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ по­нимает «решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных пол­номочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) долж­ностным лицом местного самоуправления, документально оформ-ленное, обязательное для исполнения на территории муниципального обра-зования, устанавливающее либо из­меняющее общеобязательные правила или имеющее инди­видуальный характер».

Указанное в данном Законе определение муниципального правового акта позволяет выделить следующие признакимуниципальных правовых актов:

· егодокументальное оформление;

· принимаютсянаселением непосредственно либо органом или долж-ностным лицом местного самоуправления;

· принимаются по вопросам местного значения или по вопросам осу- ществления переданных на исполнение органам местного самоуправ-ления отдельных государственных полномочий;

· территориальная ограниченность (обязательны для исполнения только на территории соответствующего муниципального обра­зова-

ния);

· нормативный либо индивидуальный характер.

Муниципальные правовые акты можно классифицивать по следую-

щим основным группам:

· уставымуниципальных образований;

· решения, принятые на местном референдуме или схо­де граждан;

· правовые акты представительного органа муници­пального образо-

вания;

· правовые акты главы муниципального образования;

· правовые акты главы местной администрации и иных должностных

лиц местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному испол­нению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов гражда­не, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов мест­ного само-управления несутответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоре­чить Конститу-ции РФ, федеральным конституционным за­конам, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ, дру­гим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

В системе муниципальных правовых актов актами выс­шей юридической силы являются уставы муниципальных образований иоформленные в виде правовых актов реше­ния, принятые на местном референдуме или сходе граждан. Эти актыимеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муници­пальные правовые акты не должны им противоречить.

Устав- основной нормативный правовой акт муници­пального образова-ния. Это своеобразная «местная консти­туция», включающая в себя основ-ные нормы, регламенти­рующие организацию и деятельность местного сооб-щества на началах самоуправления. Это правовой символ само­организа-ции и саморегулирования, определяющий роль граждан в управлении на местах. Как акт учредительного характера,уставмуниципального обра-зования придает юридический характер фактическисложившимся или скла­дывающимся правоотношениям. Он регулирует широкий спектр вопросов жизни местного сообщества, связанных с решени­ем вопросов местного зна-чения.

Устав принимается представительным органом муни­ципального об-разования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих актив-ным избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредст-венно на схо­де граждан. Проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии подлежит официальному опубликованию. При этом также должны быть указаны порядок учета предста­вительным органом муниципального образования предло­жений по проекту устава ипорядок участия граждан в его обсужде-нии на публичных слушаниях.

Уставмуниципального образования подлежит государ­ственной регист-рации в органах юстиции. Федеральный за­кон от 06.10.2003 № 131-ФЗ уста-навливает два основания для отказа в государственной регистрации устава муници­пального образования:

1)противоречие его Конституции РФ, федеральным за­конам, принима-емым в соответствии с ними конституции (уставу) и законам субъекта РФ;

2) нарушение установленного федеральным законом о местном само-управлении порядка принятия устава.

Отказ в государственной регистрации устава муници­пального обра-зование, а также нарушение сроков регистра­ции могут быть обжалованы гражданами и органами мест­ного самоуправления в судебном порядке.

Процедура государственной регистрации уставов му­ниципальных образований определена в Федеральном | законе от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной реги­страции уставов муниципальных образований», в соответ­ствии с которым государственную регистрацию уставов муници-пальных образований организует уполномоченный федеральный орган ис-полнительной власти в сфере реги­страции уставов муниципальных обра-зований.

Приказом Министерства юстиции РФ от 21.05.2009 № 146 полномо-чия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муни­ципального образования возложены на Главные управления (управления) Министерства юстиции РФ по субъекту РФ.

В соответствии с Рекомендациями по проведению госу­дарственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных право-вых актов о внесении изменений в уставы муниципальныхобразований, ут-вержденными приказом Министерства юстиции РФ от 26.08.2005г. № 147 государственная регистрация включает в себя:

· проверку (юридическую экспертизу) устава, муниципального право-вого акта о внесении изменений в устав на предмет соответствия тре-­
бованиям Конституции РФ и федерального законодатель­ства, консти-туции (уставу) субъекта РФ, законам субъек­та РФ;

· проверкусоблюдения установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка принятия уста­ва, муниципального правового акта о внесе-нии изменений в устав;

· присвоение номера государственной регистрации уставу, муници-пальному правовому акту овнесении изме­нений в устав;

· выдачу свидетельства о государственной регистрации устава, муници-пального правового акта о внесении измене­ний в устав;

· включениесоответствующих сведений (записи) в госу­дарственный реестр уставов муниципальных образований.

Государственный реестр уставов муниципальных об­разований явля-ется сводом сведений о прошедших госу­дарственную регистрацию уставах муниципальных об­разований и муниципальных правовых актах о внесении измененийв уставы муниципальных образований.

В государственный реестр уставов муниципальных об­разований субъ-

екта РФ включаются следующие сведения:

1) государственный регистрационный номер устава му­ниципального

образования;

2) реквизиты устава муниципального образования (ор­ган, приняв-

ший устав, наименование устава, номер и дата утверждения реше-

ния, которым принят устав);

3) сведения об источнике и о дате официального опуб­ликования

(обнародования) устава муниципального обра­зования.

Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые

акты о внесении изменений в уставы муниципаль­ных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются от­крытыми и общедоступными.

Устав муниципального образования после государствен­ной регистра-

ции подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародова-нию) и вступает в силу только после его официального опубликования (об-народования).

Конкретные требования к содержанию устава изложе­ны в ст. 44 За-кона № 131-ФЗ и в ряде других его положений, согласно которым в уставе муниципального образования должны определяться:

· наименование, границы и состав территории муници­пального образования;

· вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципаль-ного образования;

· формы, порядок и гарантии участия населения в ре­шении вопро-сов местного значения, в том числе путем формирования органов территориального общественного самоуправления;

· виды, порядок принятия, официального опубликова­ния и вступ-ления в силу муниципальных правовых актов;

· срок полномочий представительного органа муници­пального образо-вания, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуп-равления и выборных должност­ных лиц, а также основания ипорядок прекращения полно­мочий указанных органов;

· виды ответственности органов и должностных лиц местного само-управления, основания наступления этой от­ветственности и порядок ее применения;

· порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюд-жета, а также порядок контроля за его испол­нением;

· порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Наиболее значимые вопросы организации и деятельно­сти местного самоуправления решаются населением непо­средственно путем проведе-ния местного референдума, на сходах и собраниях граждан.

Решения местного референдумаимеют высшую юри­дическую силу, обязательны для исполнения на всей тер­ритории муниципального обра-зования и не нуждаются утверждении ни органами или должностными лицами местно­го самоуправления, ни государственными органами.

Сходы гражданмогут проводиться только в небольших муниципаль-

ных образованиях. Практика показывает, что в поселениипри числе жите-лей более 300—400 человек ор­ганизовать сход уже сложно, поэтому сходы организуются в поселениях, где проживает не более 100 человек, обладаю­щих активным избирательным правом.

Порядок созыва и проведения схода граждан, принятия и изменения их решений, пределы их компетенции устанав­ливаются уставом муниципа-льного образования в соответ­ствии с законами субъектов

К муниципальным нормативным правовым актам также относятся правовые акты, принимаемые органами и должностными лицамиместного самоуправления по вопросам своего веде­ния. Наименования и виды таких актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу опре­деляются уставом муниципального образования в соответ­ствии с зако-ном № 131-ФЗ и законами субъектов РФ.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муници-пального образования, иными выборными органами местного самоуправ-ления, главой местной администрации, органами территориального обще-ственного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Если говорить об иерархии муниципальных правовых актов, то среди них наибольшую значимость имеют решения выбор­ных представительных органов муниципальногообразова­ния, затем акты главы муниципального образования и гла­вы местной администрации.

Решения органов и должностных лиц местного само­управления могут быть отменены органами и должностны­ми лицами, их принявшими, либо признаны недействитель­ными по решению суда.

Данные нормативные акты должны соответствовать Конституции РФ, федеральному законодательству, зако­нам субъектов РФ, уставу муни-ципального образования. Согласно Закону № 131-ФЗ в случае признания судом нормативного правового акта представительного органа муници-пального образования, главы муниципального образования противоречащим кон­ституционным нормам и указанным ранее нормативным правовым актам он подлежит отмене. Если данные органы местного самоуправ­ления не выполнят решения суда, то представительный ор­ган местного самоуправ-ления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправ-ления принимаются в форме решений, постанов­лений и распоряжений. Представительный орган муниципальногообразования повопросам, отне-сенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования, принимает решения, которые могут быть двух видов: нормативные иненормативные. Нормативные решения содержат правовые нормы и устанавливают об­щеобязательные правила на территории муниципального образования, например решение Саратовской городской Думы «О мерах по ремонту транзитно-уличной сети горо­да». Ненормативные решения регулируют вопросы органи­зации дея-тельности представительного органа местного са­моуправления, например решение Саратовской городской Думы «Об утверждении состава рабочей группы по раз­работке Положения о проведении конкурса на должность гла-вы местной администрации».

Нормативный правовой акт, принятый представитель­ным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образова-вания для подписания и об­народования. Глава муниципального образования, явля­ющийся главой местной администрации, вправе отклонить указанный нормативный правовой акт и в течение 10 дней направить его на доработку в представительный орган му­ниципального образования. Еслипри повторном рассмо­трении принятый нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной числен-ности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подпи­санию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельно-

сти представительного органа муниципального образования, например поста-нов­ление Председателя Саратовской городской Думы «Об утверждении положения о кадровом резерве аппарата Са­ратовской городской Думы», рас-поряжение Председателя Саратовской городской Думы «О проведении праздничных мероприятий в честь годовщины Победы в Великой Отече­ст-венной войне».

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, ус-тановленных уставом муниципального образования и решениями представи-тельного органа местно­го самоуправления, издает постановления и распо-ряжения. Постановления, как правило, издаются по вопросам местного зна-чения и по вопросам, связанным с исполнением отдельных государственных полномочий; распоряжения – по вопросам организации работы исполни-тельного органа местного самоуправления.

Глава местной администрации в пределах своих полно­мочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования, иными муниципальными правовыми актами, издает поста­новления, например постановление Главы администрации г. Саратова «Об утверждении Регламента коллегии ипо­стоянно действую-щего совещания».

В настоящее время согласно Положению о ведении фе­дерального регистра муниципальных нормативных право­вых актов, утвержденному постановлением Правительства РФ от 10.09.2008 № 607, в целях обеспечения верховенства КонституцииРФ и федеральных законов, учета исистема­тизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации консти-туционного права граждан на получение достоверной информации и соз-дания условий для получе­ния информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного само-управления, должностными лицами и организациями ведется федеральный регистр муниципальных норматив­ных правовых актов. Принципами веде-ния регистра явля­ются актуальность, общедоступность и достоверность со­держащихся в нем сведений.