Глава 28. Полномочия местного самоуправления в области охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, гражданской обороны, воинского учета и призыва граждан на военную службу

Конституция РФ (ст. 132), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 6) относят к предметам ведения местного самоуправления охрану общественного порядка. И вместе с тем Конституция РФ, возлагающая на Правительство РФ обязанность осуществлять меры по охране общественного порядка, УК РФ, устанавливающий уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, предусматривающий административную ответственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок, федеральные законы, регламентирующие деятельность правоохранительных органов, дают основания для вывода, что охрана общественного порядка — это важнейшая функция государства. Деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка — это часть деятельности всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции государственного надзора и контроля и обеспечивающих режим законности в государстве. При этом надо иметь в виду, что охрана общественного порядка как предмет деятельности органов местного самоуправления, как предмет ведения муниципальных образований должна иметь конкретное содержание, правовые границы, которые в настоящее время на законодательном уровне четко не определены[180].

Охрана общественного порядка — это прежде всего обеспечение общественной безопасности на улицах, транспорте и в иных общественных местах.

Представление о содержании деятельности, связанной с обеспечением охраны общественного порядка, дают, в частности, соответствующие разделы УК РФ и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. УК РФ (разд. IX) предусматривает уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка, относя к данному виду: а) преступления против общественной безопасности (массовые беспорядки, хулиганство, вандализм, нарушение правил пожарной безопасности и др.); б) преступления против здоровья населения и общественной нравственности (нарушение санитарно-эпидемиологических правил, организация объединения, посягающего на личность и права граждан, организация или содержание притонов для занятий проституцией и др.); в) экологические преступления (загрязнение вод, атмосферы, незаконная охота и др.). Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (гл. 13) называет следующие правонарушения, посягающие на общественный порядок: мелкое хулиганство, стрельба из огнестрельного оружия в населенных пунктах и не отведенных для этого местах, распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде и др.

Таким образом, речь идет главным образом об общественных отношениях, возникающих между людьми в процессе их общения на основе правовых и иных социальных норм, как правило, в общественных местах — местах, свободных для открытого доступа неопределенно широкого круга лиц. При этом следует учитывать, что при наличии сведений о возможной угрозе жизни, здоровью, причинения вреда или уничтожения имущества в иных местах, муниципальные органы охраны общественного порядка должны принять необходимые меры по защите интересов и прав человека, государства и общества.

В постановлении Правительства РФ от 10 марта 1999 г. «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 годы» констатируется, что преступность в России, несмотря на принимаемые усилия, все более приобретает характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Сложной остается оперативная обстановка на улицах и в других общественных местах. Тревожны темпы роста преступности несовершеннолетних и молодежи, рецидивной преступности. Ослаблена система профилактики преступлений и правонарушений.

Основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призвана сегодня решать милиция общественной безопасности, сформированная на основе Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции».

В соответствии с Законом милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную, основными задачами которой являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия, а также организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от правосудия, и милицию общественной безопасности.

Основными задачами милиции общественной безопасности являются: обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.

Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. утверждено Положение о милиции общественной безопасности в Российской Федерации.

Милиция общественной безопасности является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел РФ. В районах, городах милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел.

Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность министрами Внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

В состав милиции общественной безопасности согласно Положению о ней входят: дежурные части; участковые инспекторы милиции; изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения патрульно-постовой службы милиции, государственная инспекция безопасности дорожного движения и другие подразделения.

Состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

В соответствии с Законом «О милиции» численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. При этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых министром внутренних дел РФ.

Органы местного самоуправления с учетом местных условий и необходимости усиления борьбы с нарушениями общественного порядка вправе выделять дополнительные финансовые средства для создания новых или увеличения сверх нормативов штатной численности уже существующих подразделений милиции общественной безопасности, а также для укрепления ее материально-технической базы, в том числе за счет привлечения финансовых ресурсов предприятий, учреждений и организаций, местных налогов и сборов, добровольных взносов и пожертвований объединений и граждан.

Увеличение расходов органов местного самоуправления, связанное с выполнением решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, компенсируется указанными органами. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения.

Начальники милиции общественной безопасности районов, городов и иных муниципальных образований назначаются на должность и освобождаются от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главами субъектов) внутренних дел субъектов Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления и являются по должности заместителями начальников органов внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований.

Однако следует учитывать, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления, закрепляя за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, относит к ведению муниципальных образований также организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Таким образом, Закон предполагает формирование и функционирование муниципальных органов охраны общественного порядка и устанавливает самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении охраны общественного порядка.

В целях создания правовых, организационных и материальных основ реализации положений Закона Президент РФ издал Указ от 3 июня 1996 г. «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»[181]. Предполагается разработка и принятие законов, предусматривающих комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел РФ, с учетом определения условий и порядка контроля со стороны государства за реализацией муниципальными органами охраны общественного порядка своих полномочий, их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации. Органам местного самоуправления рекомендуется предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

В целях ускорения процесса формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и впредь до принятия соответствующего федерального закона в соответствии с Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г., которым утверждено Положение о порядке проведения в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, в ряде муниципальных образований проводится эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Основными целями эксперимента являются: определение правовых, организационных, материальных и иных условий, необходимых для формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка;

поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий, направлений и способов взаимодействия с другими субъектами правоохранительной деятельности;

определение порядка контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и населения за деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка.

В ходе эксперимента министерства, главные управления и управления внутренних дел субъектов Федерации (участников эксперимента) определяют совместно с органами местного самоуправления подразделения и службы милиции общественной безопасности, которые примут участие в эксперименте, решают организационно-штатные, кадровые и другие вопросы, связанные с проведением эксперимента.

Промежуточные и окончательные итоги эксперимента подводятся на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации. Межведомственная комиссия при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка должна обобщить результаты эксперимента и до 1 января 2000 г. внести Президенту РФ предложения по реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

Результаты эксперимента будут учитываться при разработке и принятии федерального закона о муниципальных органах охраны общественного порядка.

В решении задач по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования участвуют комиссии: административная, по делам несовершеннолетних и защите их прав, наблюдательная, которые создаются при органах местного самоуправления (администрации муниципальных образований).

Административная комиссия образуется для рассмотрения дел о совершении административных проступков и наложения на виновных лиц взысканий в административном порядке. Административные комиссии рассматривают дела об административных проступках, отнесенные к их ведению Кодексом об административных правонарушениях РСФСР.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местного самоуправления, в пределах своей компетенции согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» обеспечивают:

а) осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

б) организацию контроля за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:

в) осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

г) подготовку совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учерждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации;

д) рассмотрение представлений органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их обучения в случаях, предусмотренных Законом Российской Федерации «Об образовании»;

е) оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также осуществление иных функций по социальной реабилитации несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

ж) применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодатльством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Наблюдательные комиссии участвуют в осуществлении контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы, в решении вопросов, связанных с социальной поддержкой граждан, отбывших наказание в местах лишения свободы и нуждающихся в такой помощи.

Представительные органы местного самоуправления вправе формировать постоянные депутатские комиссии по вопросам охраны общественного порядка, прав и свобод граждан, которые не наделены какими-либо властными полномочиями: они осуществляют подготовку к рассмотрению представительным органом проектов решений, предложений по проблемам общественной безопасности на территории муниципального образования.

Для обеспечения охраны общественного порядка органы местного самоуправления могут привлекать граждан, общественные организации, предприятия, используя для этого различные организационно-правовые формы. Одной из таких форм являются народные дружины, получившие в прежние годы широкое развитие в городах, поселках, селах. Используется эта форма участия граждан в охране общественного порядка и сегодня. Более того, в ряде случаев деятельность народных дружин стимулируется государством. Так, Правительство РФ приняло постановление «О порядке привлечения граждан к охране государственной границы Российской Федерации», которым был утвержден Порядок привлечения граждан к охране государственной границы. В соответствии с этим постановлением в районе, городе решениями соответствующих органов местного самоуправления могут создаваться штабы народных дружин из представителей органов местного самоуправления, командиров народных дружин, структурных подразделений Пограничных войск РФ.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий содействуют судебным органам, прокуратуре в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования. Правоохранительные органы осуществляют подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью органам местного самоуправления. Координацию деятельности правоохранительных органов на территории городов, районов осуществляют в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» соответствующие прокуроры. Руководители органов местного самоуправления могут приглашаться на координационные совещания, которые созываются прокурорами городов, районов.

Охрана общественного порядка предполагает неукоснительное соблюдение прав и свобод граждан, пресечение любых действий, направленных на их нарушение. Граждане вправе обращаться в органы местного самоуправления по вопросам реализации и защиты своих конституционных прав и свобод. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны рассматривать индивидуальные и коллективные обращения граждан и давать ответ по существу таких обращений в течение одного месяца.

В соответствии с Семейным кодексом РФ, Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» органы местного самоуправления обладают полномочиями в области защиты прав ребенка. В частности, они содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов с учетом возраста ребенка, разрабатывают и реализовывают местные целевые программы защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства.

Органы местного самоуправления муниципальных образований, не имеющих органов «внутренних дел, ведут регистрацию граждан, которые реализуют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. В ведении органов местного самоуправления находятся также организационно-правовые и иные вопросы, связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования.

Трудовые арбитражи, рассматривающие в соответствии с законом коллективные трудовые споры, информируют в случае необходимости органы местного самоуправления о возможных социальных последствиях коллективного спора, ибо работники в целях защиты своих трудовых прав вправе организовывать собрания, митинги, демонстрации, пикетирование, а также забастовки. Органы местного самоуправления обязаны, принять зависящие от них меры для обеспечения в период забастовки общественного порядка. В тех случаях, когда прекращение работы в организациях и на предприятиях связано с безопасностью людей, при проведении забастовки должен быть обеспечен минимум необходимых работ (услуг). Он определяется соглашением сторон коллективного трудового спора совместно с органом местного самоуправления. В случае недостижения соглашения минимум необходимых работ (услуг) устанавливается органом местного самоуправления.

Органы местного самоуправления принимают в пределах своей компетенции меры по обеспечению безопасности дорожного движения, самостоятельно решая в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» эти вопросы. Они принимают меры к обустройству дорог, которые находятся в их ведении; вводят временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах в целях обеспечения безопасности дорожного движения; осуществляют мероприятия по организации дорожного движения в целях повышения его безопасности и пропускной способности.

В соответствии с законом органы местного самоуправления обеспечивают противопожарную безопасность в муниципальном образовании. К их ведению относится организация муниципальной пожарной службы. В настоящее время, согласно Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности», действуют государственная противопожарная служба, ведомственная пожарная охрана, добровольная пожарная охрана. Муниципальную пожарную службу еще предстоит сформировать.

Закон относит к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности:

• организацию выполнения и осуществления мер пожарной безопасности;

• участие в выполнении федеральных и региональных целевых программ;

• выделение в местных бюджетах расходов на пожарную безопасность;

• создание, реорганизацию и ликвидацию в установленном порядке пожарной охраны, финансируемой за счет средств местного бюджета (муниципальной пожарной службы);

• установление специальных местных налогов и (или) целевых сборов с граждан и юридических лиц на обеспечение пожарной безопасности;

• содействие деятельности добровольных пожарных и объединений пожарной охраны.

Органы местного самоуправления предоставляют добровольным пожарным социальные гарантии, определяют предельную численность добровольных пожарных и график дежурств населения службы в подразделениях пожарной охраны.

Закон возлагает на органы местного самоуправления обязанность организовывать обучение населения мерам пожарной безопасности.

Органы местного самоуправления могут входить в состав учредителей фонда пожарной безопасности — не имеющей членства некоммерческой организации, создаваемой в целях реализации мер пожарной безопасности. Типовой устав фонда пожарной безопасности утвержден постановлением Правительства РФ от 12 июля 1996г.[182]

В случае стихийных бедствий, экологических катастроф, Эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка органы местного самоуправления осуществляют предусмотренные законодательством действия по спасению и охране жизни людей, защите их здоровья и прав.

Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне»[183] определяет задачи и полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны.

Гражданская оборона — это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и, культурных ценностей на территории государства от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

К основным задачам органов местного самоуправления в области гражданской обороны относятся:

• обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

• оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

• эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

• предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;

• проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;

• проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий;

• первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер.

Гражданская оборона организуется по, территориально-производственному принципу.

Руководство гражданской обороной на территории муниципальных образований осуществляют руководители органов местного самоуправления (местной администрации), являющиеся по должности начальниками гражданской обороны.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий на территория муниципальных образований:

• организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны;

• осуществляют меры по поддержанию сил гражданской обороны, органов управления гражданской обороной в состоянии постоянной готовности;

• организуют подготовку гражданских организаций гражданской обороны и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

• создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны и объекты гражданской обороны;

• проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения;

• проводят мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

• создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицин-

. ских и иных средств;

• осуществляют контроль за состоянием гражданской обороны.

Расходы на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне, понесенные органами местного самоуправления, возмещаются в порядке, определяемом Правительством РФ.

Органы местного самоуправления совместно с военными комиссариатами организуют воинский учет и призыв граждан на военную службу, участвуя таким образом, как и в случае с организацией гражданской обороны, в осуществлении государственной функции[184].

В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный учет граждан осуществляют органы местного самоуправления.

Первоначальная постановка гражданина мужского пола на воинский учет осуществляется комиссией по постановке граждан на воинский учет в год достижения гражданином 17-летнего возраста. Состав комиссии утверждается главой органа местного самоуправления (местной администрации).

Призыв на военную службу призывников организует глава органа местного самоупрвления совместно с военным комиссаром муниципального (административно-территориального) образования. Призыв на военную службу осуществляет призывная комиссия, которая создается решением главы органа местного самоуправления[185].