Структура и организация работы иных органов местного самоуправления
Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления, наряду с представительным органом выделяют в ней и иные органы местного самоуправления. К этим органам относятся прежде всего исполнительные органы местного самоуправления, ибо согласно ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Наиболее распространенное наименование исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации — «администрация муниципального образования (местная администрация)».
Муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают организационную схему построения этих органов, опираясь при этом на федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении. При этом следует иметь в виду, что согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» положения, устанавливающие какую-либо подчиненность органам государственной власти местных администраций, включая назначение их глав вышестоящими органами государственной власти, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти, противоречат Конституции Российской Федерации. На выбор муниципальными образованиями организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления влияют многие факторы: размеры и уровень социально-экономического развития территории муниципального образования, численность населения, финансовые возможности, а также национальные и другие местные традиции и т.п.
Поселковые, сельские муниципальные образования, как правило, имеют небольшие по численному составу исполнительные органы. Муниципальные образования крупных городских поселений, районные муниципальные образования, объединяющие несколько поселений, формируют исполнительные органы, имеющие разветвленную структуру, обусловленную необходимостью решать сложные социально-экономические, экономические и другие вопросы местной жизни данных образований. При этом муниципальные образования, устанавливая штатное расписание своих исполнительных органов, должны руководствоваться реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утверждается законом субъекта Федерации.
Муниципальные образования по-разному решают вопрос об организации руководства исполнительным органом местного самоуправления.
Один из возможных вариантов решения данного вопроса предлагает Закон об общих принципах организации местного самоуправления. Муниципальные образования могут предусматривать должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 16). Он возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, являясь высшим должностным лицом в системе местного самоуправления. Ему может быть предоставлено право входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Он может именоваться в уставе муниципального образования главой города, поселка, района и т.п. Руководство исполнительным органом он осуществляет на принципе единоначалия. Избирается глава муниципального образования либо населением непосредственно, либо представительным органом местного самоуправления.
Другой вариант организации руководства исполнительным органом местного самоуправления предполагает учреждение должности главы администрации.
В отличие от главы муниципального образования глава администрации не обладает правом возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования: он осуществляет лишь руководство администрацией муниципального образования, замещая эту должность на основе контракта (трудового договора). Он не наделяется также правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях. В этом случае представительный орган местного самоуправления избирает из своего состава председателя, который организует его работу. В Российской Федерации главы 64,67% муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования (главами местного самоуправления) и входят в состав соответствующих представительных органов местного самоуправления. Они председательствуют на заседаниях этих органов и обладают правом решающего голоса[98].
Закон не исключает возможности образования выборного коллегиального органа управления в системе местного самоуправления. В нем определены основы статуса члена выборного орган: местного самоуправления наряду с депутатом и выборным должностным лицом местного самоуправления, не раскрывая, однако что представляет собой этот выборный орган местного самоуправления (ст. 18).
Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава муниципального образования, глава администрации) назначает своих заместителей либо самостоятельно, либо с согласия (утверждения) представительного органа местного самоуправления. Вопрос этот решается в уставе муниципального образования. Обычно руководитель исполнительного органа имеет заместителей в сфере финансово-экономической деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания; в сфере социальной защиты населения и социальной политики и др. Распределение обязанностей между заместителями устанавливает руководитель исполнительного органа.
Структура исполнительного органа местного самоуправления, за исключением небольших поселковых и сельских муниципальных образований, включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономического прогнозирования и т.д.). Кроме того, имеется, как правило, и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел (сектор) кадров и др.
Структурные подразделения исполнительного органа (администрации) находятся в подчинении его руководителя. Они создаются в соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местного самоуправления. Структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления (отделы, управления, комитеты) состоят на местном бюджете, могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления, если иное не предусмотрено законодательством.
Управления, отделы, другие структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления (администрации) возглавляются единоличными руководителями — начальниками управлений, заведующими отделами. В качестве совещательных органов при них могут создаваться коллегии или консультативные общественные советы. Их рекомендации, в случае необходимости, оформляются приказами соответствующих руководителей.
Управления и отделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями в соответствии с действующим законодательством.
Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования. Сотрудники отделов и управлений действуют на основе должностных инструкций, утверждаемых, как правило, руководителем соответствующего органа по согласованию с руководителем исполнительного органа местного самоуправления (главой муниципального образования, главой администрации).