Охрана общественного порядка как функция органов местного самоуправления. Создание органов охраны правопорядка
Общественный порядок — это система общественных отношений, закрепленная правовыми нормами, нормами морали и правилами общежития, определяющая права и обязанности участников этих отношений, призванная обеспечить личную и имущественную безопасность граждан, уважение их чести и человеческого достоинства, охрану государственного и общественного имущества, поддержание обстановки спокойствия в общественных местах, создания необходимых условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций.
Охрана общественного порядка является важнейшей частью системы обеспечения общественной безопасности в целом и необходимым условием поддержания на территории муниципального образования режима законности. Осуществление охраны общественного порядка органами местного самоуправления является особенно важным для снижения уровня преступности в Российской Федерации.
Так, по официальным данным МВД России[459], за период с января по июнь 2015 г. зарегистрировано 1131,0 тыс. преступлений, или на 4,3% больше, чем за аналогичный период 2014 г. Рост регистрируемых преступлений отмечен в 59 субъектах РФ, снижение – в 24 субъектах РФ.
Возросло количество преступлений, совершенных в общественных местах –таких преступлений зарегистрировано 393,0 тыс. (+7,5% к показателю за аналогичный период 2014 г). На улицах, площадях, в парках и скверах зарегистрировано 225,4 тыс. преступлений (+1,3% к показателю за аналогичный период 2014 г).
В соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка является одной из функций органов местного самоуправления. В развитие данных положений в п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается отнесение к вопросам местного значения муниципального района и городского округа организации охраны общественного порядка муниципальной милицией. При этом согласно абзацу второму ч. 3 ст.83 Закона об общих принципах организации местного самоуправления указанные положения вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции, однако, на сегодняшний день такой федеральный закон не принят, следовательно, упомянутые положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления до сих пор не вступили в силу.
Следует отметить, что 16.12.2014 г. в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект федерального закона №677881-6, предполагающий признание утратившими силу данных пунктов Закона об общих принципах организации местного самоуправления в связи с утратой актуальности и изменением общественных отношений в данной сфере. Однако данный законопроект был отклонен Государственной Думой ФС РФ. В заключениях, поступивших на законопроект, отмечалось, что осуществление охраны общественного порядка органами местного самоуправления предусмотрено Конституцией РФ, в связи с чем невозможно говорить об утрате актуальности данного вопроса.
Следует отметить, что полномочия в сфере осуществления охраны общественного порядка должны осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно. В частности, согласно ч. 1.2 ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не допускается перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в данной сфере.
Для определения полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка необходимо разграничить вопросы государственного значения в сфере обеспечения правопорядка и соблюдения законности и вопросы местного значения. Вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения правопорядка в стране. В научной литературе на этот счет высказываются различные точки зрения. В частности, А.М. Кононов считает, что в ведении государства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в ведении муниципального образования — вопросы тактики охраны общественного порядка[460]. Вопросы, которые в настоящее время входят в сферу деятельности патрульно-постовой и участковой служб, по мнению Н.А. Емельянова, следует отнести к вопросам местного значения в сфере охраны общественного порядка[461].
В.И. Фадеев отмечает, что охрана общественного порядка как предмет деятельности органов местного самоуправления это прежде всего обеспечение общественной безопасности на улицах, транспорте и в иных общественных местах – местах, свободных для открытого доступа неопределенно широкого круга лиц[462].
Проанализировав точки зрения, существующие в научной литературе, можно сделать вывод о том, что деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка должна быть направлена на предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений, совершаемых на улицах и иных общественных местах в границах территории муниципального образования.
Основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призваны решать специальные органы, работающие на профессиональной основе - полиция. Порядок организации и деятельности полиции определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее - Федеральный закон «О полиции»).
Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Финансовое обеспечение деятельности полиции является расходным обязательством РФ и обеспечивается за счет средств федерального бюджета. Вместе с тем органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе осуществлять по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Расходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на указанные цели осуществляются в соответствии с бюджетным законодательством РФ (ч.2 ст.47 Федерального закона «О полиции»).
Закон об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения городского поселения, городского округа и внутригородского района относит также оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.
Принципы и основные формы участия граждан в охране общественного порядка, порядок и особенности создания и деятельности народных дружин регулируются Федеральным законом от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее - Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка»). Народные дружины создаются по инициативе граждан РФ в форме общественной организации с уведомлением органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования и территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
В соответствии с ч.2 ст.12 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» границы территории, на которой может быть создана народная дружина, устанавливаются представительным органом соответствующего муниципального образования. При этом на одной территории, как правило, может быть создана только одна народная дружина.
Так, решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 29.08.2014 № 60 границы территории, на которой может быть создана народная дружина, установлены в соответствии с границами территории муниципального образования город Салехард.
Основными направлениями деятельности народных дружин являются:
содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка;
участие в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины;
участие в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций;
распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах.
Народные дружины действуют в соответствии с Федеральным законом «Об участии граждан в охране общественного порядка», другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, а также уставом народной дружины.
Народные дружины решают стоящие перед ними задачи во взаимодействии с органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами.
Например, положением о порядке оказания поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создания условий для деятельности народных дружин на территории муниципального образования город Надым, утвержденным постановлением Администрации муниципального образования Надымский район от 13.05.2015 № 251, к полномочиям Администрации муниципального образования Надымский район в сфере создания условий для деятельности народных дружин отнесены:
прием уведомлений о создании народных дружин;
согласование избранного командира народной дружины;
согласование плана работы народной дружины, места и времени проведения мероприятий по охране общественного порядка, количества привлекаемых к участию в охране общественного порядка народных дружинников;
создание координирующего органа (штаба) и утверждение его состава в целях взаимодействия и координации деятельности народных дружин;
принятие совместных решений с народными дружинами, ОМВД России по Надымскому району и иными правоохранительными органами о порядке взаимодействия;
принятие решения о создании территориальных пунктов охраны общественного порядка на территории муниципального образования город Надым, определение мест их расположения, утверждение положения о территориальных пунктах охраны общественного порядка.
Также органы местного самоуправления в целях содействия гражданам, участвующим в поиске лиц, пропавших без вести, размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также в средствах массовой информации, в том числе на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах, общедоступную информацию о лицах, пропавших без вести, месте их предполагаемого поиска, контактную информацию координаторов мероприятий по поиску лиц, пропавших без вести, иную общедоступную информацию, необходимую для эффективного поиска лиц, пропавших без вести (ч.3 ст.6 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка»).
Возможность привлечения граждан для охраны общественного порядка предусмотрена и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Так, согласно его ч. 2 ст. 17 органы местного самоуправления поселений, органы местного самоуправления городских округов, органы местного самоуправления городских округов с внутригородским делением, органы местного самоуправления внутригородских районов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств).
Закрепляя положение о социально значимых работах, Закон определяет правила привлечения к ним. В частности, к социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
В муниципальных образованиях для обеспечения охраны общественного порядка создаются различные комиссии. Как правило, создаются административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних.
Административные комиссии образуются в соответствии с законами субъектов РФ для рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.
Например, согласно Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 09.11.2010 № 115-ЗАО «Об административных комиссиях в Ямало-Ненецком автономном округе и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по созданию административных комиссий» административные комиссии создаются в городских округах и муниципальных районах в автономном округе, формируются местной администрацией и действуют в пределах границ соответствующих муниципальных образований.
Как правило, административная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря и других членов административной комиссии. В состав административных комиссий могут входить представители органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, действующих на территории соответствующего муниципального образования, а также иные лица. Производство по делам об административных правонарушениях в административных комиссиях осуществляется в соответствии с КоАП РФ.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусматривает, что высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ создаются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Законом субъекта РФ полномочием по созданию таких комиссий могут наделяться органы местного самоуправления. Указанные комиссии создаются в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.
Порядок создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими деятельности определяется законодательством субъекта РФ.
Согласно Закону Тюменской области от 06.10.2000 № 205 «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав в Тюменской области» систему комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Тюменской области составляют комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Тюменской области и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Структура и состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданных органами местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в ч.2 ст.11 предусматривает, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в пределах своей компетенции:
обеспечивают осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;
подготавливают совместно с соответствующими органами или учреждениями материалы, представляемые в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством РФ;
применяют меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством РФ и законодательством субъектов РФ;
подготавливают и направляют в органы государственной власти субъекта РФ и (или) органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством субъекта РФ, отчеты о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории соответствующего субъекта РФ и (или) на территории соответствующего муниципального образования;
осуществляют иные полномочия, предусмотренные законом.
Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является весьма важной, так как большое количество правонарушений совершается именно этой категорией граждан. Примером такой профилактической работы может служить организация профилактических рейдов с участием представителей органов внутренних дел, образовательных учреждений, органов опеки и попечительства, иных организаций и учреждений системы профилактики для наблюдения за несовершеннолетними и семьями, состоящими на профилактическом учете.