Понятие и виды ответственности в системе местного самоуправления

Местное самоуправление, являющееся одной из основ конституционного строя Российской Федерации, гарантируется государством (ст. 12 Конституции РФ). Гарантии обеспечиваются рядом мер политического, экономического, правового характера, включая установление в законодательстве РФ, субъектов Федерации, муниципальных правовых актах юридической ответственности за нарушение конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

В системе местного самоуправления применяются различные виды юридической ответственности: конституционно-правовая, уголовная, гражданско-правовая, административная, дисциплинарная, муниципально-правовая.

Особый интерес для науки муниципального права представляет муниципально-правовая ответственность. Учитывая сложный противоречивый характер природы и содержания муниципально-правовой ответственности, необходимость изучения, с одной стороны, ее взаимосвязей с иными видами публично-правовой юридической ответственности, и в особенности с конституционно-правовой ответственностью в системе местного самоуправления, с другой — ее роль в эффективном функционировании всех звеньев системы местного самоуправления, изложим основные положения современной теории юридической ответственности, а затем перейдем к характеристике муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления. Только с учетом общесистемных признаков, присущих юридической ответственности, могут быть поняты конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность.

О природе юридической ответственности в научной литературе высказываются противоречивые суждения. Некоторые авторы рассматривают ее только как негативную (ретроспективную), т.е. ответственность за противоправное деяние, которое совершено в прошлом. Ее специфика проявляется в том, что она связана с государственным принуждением и представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпеть лишение личного и имущественного характера за совершенное правонарушение^[234].

Исключительно ретроспективный взгляд на юридическую ответственность разделяют далеко не все ученые. В литературе излагается широкое понимание юридической ответственности, имеющей сложную структуру, включающую два аспекта: ретроспективный и позитивный.

Сущность ответственности заключается «в самостоятельной деятельности в рамках правовых норм… У человека возникает ответственность уже тогда, когда он приступает к исполнению своих обязанностей, а не только тогда, когда он их не выполняет или станет действовать вопреки им. Без исследования «позитивной» ответственности нельзя понять и ответственность негативную»^[235].

В литературе ответственность рассматривается и в качестве осознанной и воспринятой лицом социальной необходимости выполнения долга, всей суммы возложенных на лицо обязанностей — политических, правовых, моральных и др., «как осознание и правильное понимание гражданином своих обязанностей по отношению к обществу, государству, другим людям»^[236].

«Допустим, можно отказаться от понятия ответственности, при котором его критерием является восприятие индивидом, иным субъектом права меры своего долга за решение задачи (первый аспект), — пишет С.А. Авакьян. — Но отказаться от того, что существует ответственность кого-то перед кем-то, и она дает право одному спросить с другого за исполнение функций последнего — от этого (второго) аспекта ответственности уйти нельзя. А это есть, конечно, позитивная ответственность как элемент государственно организованного общества»^[237].

Действительно, при осуществлении государственного управления субъекты права должны добросовестно выполнять свои служебные обязанности, ответственно относиться к принятию и исполнению управленческих решений. За достигнутые положительные результаты своей деятельности они могут поощряться, получать государственные и ведомственные награды. Такое примерное ответственное эффективное выполнение своего долга, конечно может быть охарактеризовано как «позитивная ответственность». И в этом случае ее можно рассматривать как один из аспектов общетеоретического понимания ответственности.

Однако, если речь вести о правовой категории – юридической ответственности, то не продуктивно смешивать различные, даже противоположные черты позитивной и негативной (ретроспективной) ответственности. Применительно к публично-правовой ответственности – конституционно-правовой и муниципально-правовой, правильно говорить о двух самостоятельных видах ответственности – негативной (юридической) и позитивной ответственности.

Позитивная ответственность связана с поощрительными мерами, негативная – с наказанием. У каждой из них свои сущностные особенности.

Позитивную ответственность правильнее относить не к чисто юридической ответственности, а к политической или политико-правовой ответственности.

Как справедливо отмечает С.Г.Гуркова, «муниципально-правовая ответственность имеет ярко выраженный политический характер по кругу субъектов, к которым она применяется, по характеру неблагоприятных последствий. Однако это не означает, что между муниципально-правовой и политической ответственностью можно поставить знак равенства. В отличие от политической муниципально-правовая ответственность наступает только за совершение правонарушений, а это является отличительным признаком именно юридической ответственности, которым политическая ответственность не обладает».^[238]

С учетом вышеизложенного весьма спорным является утверждение некоторых авторов о том, что юридическая ответственность представляет собой синтез позитивной и негативной ответственности, которые «взаимно дополняют друг друга, а применительно к публичной власти выступают в качестве единой системы, обеспечивающей единство ее функционирования».^[239]