Местное самоуправление как институт народовластия
Научное определение понятия «местное самоуправление», которое устраивало бы всех или, по крайней мере, большинство ученых, еще не сложилось. Высказываемые суждения о сущности местного самоуправления, его политико-правовой природе противоречивы и во многом дискуссионны. Объясняется это сложным характером рассматриваемого социально-правового института, существующими уже столетия различными, порой диаметрально противоположными, теориями местного самоуправления (управления), многообразием практических реальных форм участия граждан в решении местных проблем.
Общеизвестными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления. В литературе излагаются также идеи так называемого муниципального социализма.[1]На современном этапе сущность местного самоуправления раскрывается через его характеристики, главной из которых является характеристика месктного самоуправления в качестве одной из форм народовластия.
В ст. 2 Конституции РФ говорится, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления.
В современных все более усложняющихся условиях управления социально-экономическими процессами чрезвычайно важно выбрать наиболее оптимальный вариант распределения полномочий между центром и регионами для того, чтобы потребности и интересы местных сообществ удовлетворялись с наименьшими затратами и наибольшей эффективностью. Местное самоуправление как раз и позволяет достичь децентрализации в управлении, обеспечить демократическим путем решение местных проблем самим населением. Кроме того, местное самоуправление необходимо как одна из форм осуществления политических прав и свобод граждан.
Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1995 г., отражает обе эти характеристики местного самоуправления. Так, в п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»[2].
Развивая положение Европейской хартии и Конституции РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Главное, что объединяет оба определения — это самостоятельное решение населением и формируемыми им органами отнесенных к их ведению вопросов. При этом подчеркивается, что решение данных вопросов осуществляется под свою ответственность. Это означает, что за все негативные последствия принимаемых решений ответственность несут население и органы местного самоуправления.
Вместе с тем в определении, изложенном в Европейской хартии, подчеркивается, что право самостоятельно управлять значительной частью дел возможно лишь в рамках закона. К сожалению, российский законодатель не счел нужным отметить эту особенность местного самоуправления.
Отличие определения местного самоуправления, данного в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от содержащегося в Европейской хартии заключается еще и в том, что в нем ведущее место в решении вопросов местного значения отводится населению, а уже потом органам местного самоуправления. Казалось бы, это более демократичный вариант, однако на практике население непосредственно участвует в самоуправлении лишь во время выборов органов местного самоуправления и изредка — в местных референдумах. Как правило, все текущие местные проблемы решают органы местного самоуправления. Как указывает В.И. Васильев, «возможно, когда-то мы сможем добиться того, чтобы по крайней мере основные решения принимались непосредственно населением, однако это не самый лучший способ организации местного самоуправления, особенно в относительно крупных муниципальных образованиях, и к тому же недостижимый в современных условиях функционирования местного самоуправления в России»[3].
Между тем, основной тренд развития российского законодательства, в частности, принятие Федерального закона от 27 мая 2014 года №136-ФЗ свидетельствует о фактическом сворачивании ряда форм непосредственного решения населением вопросов определения структуры органов местного самоуправления, самостоятельного принятия Уставов муниципальных образований, содержащих нормы о вариантах формирования представительных органов муниципальных районов, выборах глав муниципальных образований.
Еще одно отличие определения понятия «местное самоуправление» состоит в следующем. Согласно Европейской хартии право регулировать, принимать решения принадлежит прежде всего местным выборным органам власти — советам, собраниям. В российском законе отмечается, что решения принимаются органами местного самоуправления. Точнее было бы записать, что решения принимаются выборными и другими органами местного самоуправления. Такой акцент усилил бы главную характеристику местного смоуправления как формы народовластия. Конечно, это качество местного самоуправления не единственная его сущностная особенность.
В научной и учебной литературе местное самоуправление рассматривается с различных позиций. В.И. Фадеев выделяет три основных подхода. Он рассматривает местное самоуправление в качестве: а) основы конституционного строя; б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; в) формы народовластия[4]. Е.С. Шугрина считает, что понятие местного самоуправления можно рассматривать в следующих аспектах: местное самоуправление связано с правом граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами; это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форма народовластия; одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одна из основ конституционного строя; институт организации и предоставления муниципальных услуг.[5] Н.С.Бондарь отмечает, что «сущностная природа местного самоупправления получает свое развитие в триединстве его основополагающих характеристик, выражающихся в понимании местного самоуправления как: а) института гражданского общества; б) института правового положения личности; в) особой формы публичной власти».[6]
Безусловно, каждый из перечисленных подходов добавляет новые штрихи к пониманию такого сложного и комплексного явления, как местное самоуправление, однако разноракурсные характеристики данного института не мешают выделить главное свойство местного самоуправления, каковым, по нашему мнению, является понимание местного самоуправления прежде всего как формы народовластия. Именно закрепление данной формы в ст. 2 Конституции РФ предопределяет рассмотрение местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя.
Действительно, если исходить из конституционного установления о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, то выделение местного самоуправления в качестве основ конституционного строя демократического государства вытекает из базового конституционного принципа — принадлежности власти народу и осуществления им этой власти в различных формах, в том числе и в форме местного самоуправления. Что же касается других аспектов понятия местного самоуправления, то они лишь дополняют, конкретизируют характеристику главного признака местного самоуправления. На самом деле право граждан местного сообщества на самостоятельное решение вопросов и их деятельность в этом направлении естественным образом вытекают из принципа народовластия, одной из форм которого и является местное самоуправление. Если народ осуществляет свою власть в форме местного самоуправления, то само собой разумеется, это предполагает самостоятельное решение населением местных вопросов. Не менее очевидно, что местное самоуправление как форма народовластия представляет собой одну из разновидностей социального управления. Если еще точнее определить смысл местного самоуправления, то можно сказать, что оно заключается в особом способе децентрализации государственного управления, так как значительная часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение.
Как пишет А.Н.Кокотов «местное самоуправление в его конституционном закрплении – это своеобразный третий уровень росийского федерализма. Если субъекты РФ есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах РФ – это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться на субъекты Федерации, так и на муниципальные образования, в том числе используя муниципальный фактор как средство воздействия на субъекты РФ. Очевидно, что равнобедренный треугольник – более устойчивая фигура, чем вертикаль».[7]
По мнению А.Н.Кокотова так должно быть, а как в действительности? Чтобы ответить на этот вопрос рассмотрим публично-правовую природу местного самоуправления.