Уровни осуществления местного самоуправления

Из учебника Васильева

В концепции ФЗ N 131 заложена идея двухуровневой системы сельского местного самоуправления, при максимальном сохранении действующих на момент принятия Закона муниципальных образований. Если в ФЗ 1995 г. была определена только возможность создания в границах районного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь это обязательное правило → проблемы правоприменения, поскольку указанное правило не согласуется с правовыми позициями КС РФ.

Постановление КС по Удмуртской республике 1997 года:

· уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным в зависимости от особенностей тех или иных субъектов Федерации

· районы, непосредственно входящие в состав субъекта Федерации и содержащие муниципальные образования (сельские, городские), не могут наделяться правами муниципальных образований. Наделение района правами муниципального образования означало бы, по мнению Суда, что сельские и городские поселения, входящие в состав районов, в этом случае утратят права муниципальных образований и станут подразделениями районного муниципального образования.

Таким образом, Суд поставил под сомнение саму возможность двухуровневой организации местного самоуправления, исходя из необходимости соблюдения равенства конституционных прав муниципальных образований.

Хот в Постановлении по делу о конституционности ряда статей Конституции Республики Коми от 15 января 1995 г.: Конституционный Суд Российской Федерации признал возможность осуществления местного самоуправления как на уровне района, так и на подрайонном уровне, хотя и сопроводил этот вывод рядом оговорок.

Постановление от 11 ноября 2003 г. по делу о конституционности ряда положений законов Челябинской области: Суд уже безоговорочно признал, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием.

Таким образом, теперь Конституционный Суд исходит из того, что двухуровневое самоуправление в сельской местности может быть, но может и не быть. Поскольку такая альтернатива Федеральным законом N 131-ФЗ не признается, возникает противоречие между этим Законом и правовой позицией Конституционного Суда. Очевидно, что в данной ситуации нужно либо корректировать закон, либо уточнить позицию Суда.

Из учебника Авакъяна (из конспекта)

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в РФ» НЕТ понятия уровняосуществления МСУ.

Но: все существующие мун. образования являются уровнями МСУ, а именно:

· сельские поселения;

· городские поселения;

· муниципальные районы;

· городские округа;

· внутригородские территории городов фед. значения.

ВАЖНО: этот перечень исчерпывающий; все новые уровни могут быть предусмотрены не иначе, как на основании принципов ФЗ.

Уровни муниципальных образований отличаются по 2 критериям:

1) Характер полномочий:

· МО низшего уровня- сельские, городские поселения, внутригородские территории ГФЗ- решают только вопросы местного значения + (с 29.12.2006) некоторые гос полномочия, если они не закреплены за конкр. Гос органом

· МО более высокого уровня- муниципальнае районы и городские округа- могут осуществлять отдельные государственные полномочия (ФЗ/з-н субъета РФ)

2) Место в системе МСУ

· Низового (первичного)- сельские и городские поселения, внутригородские территории ГФЗ- ниже них муниципальных образований нет.

· Более высокий уровень- объединяют несколько первичных образований (муниципальный район- в сельской местности, городской округ- в городской)

20. Порядок изменения границ муниципальных образований

Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение границ муниципального образования осуществляется региональным законом по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти.

ü Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

ü Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Региональный закон об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Ø Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляетсяс согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Ø Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Ø Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Ø Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплена гарантия для недопущения инициирования процедуры изменения границ поселений по инициативе органов публичной власти в случае снижения числа жителей таких поселений. В части 5 ст. 12 этого Федерального закона установлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% минимальной численности населения (т.е. сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый)) после установления законами субъектов Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, федеральными и региональными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

21. Создание, преобразование и упразднение муниципальных образований\

Создание и преобразование муниципальных образований

Муниципальное образование может быть создано различными способами. Исторически большинство муниципальных образований возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации".

Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации":

· утвердил Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы

· определены территориальные единицы, на которых должны создаваться органы местного самоуправления,

· виды этих органов, в зависимости от уровня территориальной единицы.

В городских и сельских поселениях:

ü с населением до 5000 человек местное самоуправление должно было осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом.

ü с населением до 50000 человек выборными органами местного самоуправления являлось собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации).

В городах и других поселениях с населением свыше 50000 человек органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления.

В городах, имеющих деление на районы, округа и т.п., городскими органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могли быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

После принятия Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" эти положения были выведены за рамки указанного регулирования.

В настоящее время муниципальное образование создается в соответствии с законодательством субъекта РФ, например по инициативе населения соответствующей территории, выраженной непосредственно либо в форме решения соответствующего представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. гласит, что создание муниципальных образований, наделение их статусом конкретного вида муниципальной единицы осуществляется Законом субъекта РФ (п. 2 ст. 11).

Создание (образование) нового муниципального образования в современных условиях может происходить следующими путями:

1) выделение населенных пунктов и прилегающих к ним территорий из существующих муниципальных образований и создание на этой основе нового муниципального образования;

2) объединение существующих муниципальных образований в одно новое муниципальное образование;

3)преобразование имеющихся муниципальных образований в муниципальные образования с новым статусом.

Все эти варианты Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" характеризует как преобразование.

ст. 13: Преобразование муниципального образования - объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ.

Право инициирования процесса преобразования муниципальных образований Федеральный закон предоставляет:

населению муниципального образования;

органам местного самоуправления муниципального образования;

органам государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование;

федеральным органам государственной власти.

Преобразование, инициируемое населением муниципального образования, происходит в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется соответствующими решениями этих органов.

Объединение

· объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

· объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

· объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение:

· Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

· Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округаосуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Территория и границы преобразуемого муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ, неотъемлемыми составными частями которого являются описание границ муниципального образования и схематическая карта его территории.

Изменение территории и границ муниципального образования осуществляется путем внесения изменений в закон субъекта РФ о территории (границах) соответствующего муниципального образования.

Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с дифференцированными в зависимости от места расположения, численности и плотности населения, демографической ситуации, экологической обстановки и иных обстоятельств нормативами обеспеченности муниципальных образований землями различного целевого назначения.

В составе подобных нормативов выделяются нормативы обеспеченности:

- землями общего пользования,

- рекреационными зонами,

- землями, необходимыми для развития отдельных населенных пунктов и муниципального образования в целом,

- землями иного целевого назначения.

При определении территории муниципального образования необходимо сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю.