Влияние позиций КС РФ на организацию МСУ в РФ
Þ Позиции Конституционного Суда РФ, в которых обозначены принципиальные аспекты концепции местного самоуправления.
1) Конституционный Суд РФ внес ясность в понимание природы местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти народа в Российской Федерации, существующей наряду с государственной властью и осуществляемой на определенных территориальных уровнях.
ü Так, в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" Конституционный Суд РФ определил, что республика как субъект РФ может установить систему органов государственной власти на уровне как республики, так и районов, а также городов республиканского значения.
А в территориальных единицах иного (т.е. нижестоящего) уровня "публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти".
Правда, на практике субъекты РФ, в том числе и республики, не воспользовались возможностью создания органов государственной власти на уровне районов и городов, здесь также существует местное самоуправление.
Поэтому большое практическое значение приобрело указание в данном Постановлении Конституционного Суда РФ на то, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти. Использование слова "власть" в характеристике местных органов не означает, что они должны рассматриваться в качестве государственных органов - органов государственной власти.
ü Еще в одном своем Постановлении - от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" - Конституционный Суд РФ отметил: указание в республиканском законодательстве на то, что местные представительные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.
2) Конституционный Суд РФ обращался и к вопросу о том, на каких уровнях должно осуществляться местное самоуправление.
ü Как видно из названного вышеПостановления от 24 января 1997 г., Конституционный Суд РФдопускал, что сельские районы и города республиканского, областного значения могут и не быть муниципальными образованиями, являться административно-территориальными единицами, где действуют органы государственной власти данного уровня. Если районы и города не стали такими единицами, там должно быть введено местное самоуправление.
Конституционный Суд РФ оставлял этот вопрос на усмотрение субъектов РФ, и большинство сохранило районы и города в качестве уровней местного самоуправления (по Закону 2003 г. это соответственно муниципальные районы и городские округа).
3) В решениях Конституционного Суда РФ сформулирована еще одна важнейшая позиция: население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления.
ü Об этом четко сказано в Постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области (в ред. от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области").
Любое изменение территориальных основ местного самоуправления, отметил Конституционный Суд РФ, не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная Уставом Курской области, противоречит Конституции РФ и федеральным законам об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации.
4) Конституционный Суд РФ сформулировал еще одну важную позицию: решение вопросов о создании и ликвидации территориальных единиц должно осуществляться с учетом мнения населения, интересы которого при этом затрагиваются.
ü В Постановлении от 24 января 1997 г. по этому поводу сказано: либо проводится референдум по требованию населения и в соответствии с уставом муниципального образования, либо, если такое требование не заявлено, должно быть решение соответствующих выборных органов местного самоуправления.
5) Конституционный Суд РФ высказал ряд позиций относительно взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
ü В частности, он отрицательно оценил возможность передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в упоминавшихся ранее Постановлениях от 24 января 1997 г., 15 января 1998 г., 30 ноября 2000 г.
В частности, в последнем Постановлении говорится: по мнению Конституционного Суда РФ, вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.
На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
ü Еще один вопрос, которого коснулся Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г., - возможность и пределы государственного контроля в отношении местного самоуправления.
Конституционный Суд РФ не согласился с тем, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления был провозглашен в Уставе Курской области как общий принцип отношений между органами государственной власти области и муниципальными образованиями, причем без определения пределов, форм и порядка его осуществления, а также перечня осуществляющих его органов и должностных лиц.
В целом Уставом не исключалось установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Поэтому соответствующие нормы Устава были признаны не соответствующими Конституции РФ.
6) Конституционный Суд РФ, исходя из того что субъекты РФ сами выбирают соответствующую структуру местного самоуправления, принципиально высказался по вопросу о том, какими должны быть взаимоотношения между муниципальными образованиями.
ü В Постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция РФ и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований.
Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований.
4. Местное управление в России до середины 19в.
Местное управление в России до середины XIX века в России.(общая картина зарождения и развития)
ü КОГДА ЖЕ ЗАРОДИЛОСЬ?
В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления.
1) Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.
2) Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского "вет" - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя.
3) Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России
Процесс формирования системы государственного управления в России имел свою специфику: одновременно существовали взаимоисключающие институты - неограниченное самодержавие, всесильность и бесконтрольность бюрократического аппарата центральной власти, учреждающего свои подразделения на местах вплоть до низовых административно-территориальных единиц, - и вместе с тем различные формы общественного самоуправления.
К последним относилось территориальное самоуправление:
· общинное, включающее городские и сельские общины,
· губное и земское - в территориальных единицах,
· сословно-корпоративное (дворянское, купеческое, ремесленническое),
· казацкое,
· монастырское и церковное самоуправление.
Крестьянская община, будучи замкнутой самоорганизующейся социальной системой, с догосударственных времен была основой, на которой базировалась государственная политика на протяжении многих веков.
Традиционной формой общинного самоуправления был мир - сельское общество со своим органом самоуправления - сходом. Как социальная система община касалась всех вопросов внутренней жизни крестьянского сообщества - организационных, семейных, экономических, трудовых, культовых, обрядовых и одновременно выступала на условиях круговой поруки всех за каждого, имущего за неимущего в обеспечении выполнения княжеских (государственных) повинностей, прежде всего налоговых и трудовых.
Крестьянское общинное самоуправление носило территориальный (поселенческий) характер, в связи с этим сходы дифференцировались также по территориальному признаку: волостные сходы проводились в волости, общие (сельские) - в сельском обществе, малые (селенные) - в деревнях и селениях. В многонаселенных общинах созывался большой, или общий, сельский сход (как правило, два раза в год). Малые сходы представляли интересы небольшой группы дворов и созывались по мере надобности.
Первоначально на низовом уровне территориального управления административные функции выполняли назначаемые сверху лица. Затем эти функции передали выборным лицам, избираемым местными сословно-представительными собраниями.
Особенность развития русского МСУ: в отличие от Запада, развитие МСУ в России происходило не в городах, а скорее в сельских поселениях, т.к. в городах преобладали в основном военные, служилые люди.
Земская реформа Ивана IV. Реформы Петра I: разделение страны на губернии, введение ландратских коллегий, земских изб, магистратов, земских комиссаров.
Основой реформы стала "Уставная земская грамота" 1551 г.
Проводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями из-за несостоятельности системы наместничества.
Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.
ü В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент нового самоуправления. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы. Решение местных вопросов согласовалось с этими советами. Такая форма и роль местного самоуправления сохранялась до 1705 г.
ü В 1708 году Петр создал 8 губерний (впоследствии добавил еще 2)
o Во главе губерний были поставлены губернаторы, люди преимущественно военные. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок.
o С 1712 года при губернаторах учреждались особые советыландратов. Окончательное утверждение ландратов было передано Сенату. По указу 24 апреля 1713 года ландраты составляли совет при губернаторе, причём губернатор выполнял роль президента. Дела в этом совете ландратов при губернаторе решались большинством голосом. По закону ландраты не подчинялись губернатору, а были его товарищами, а на деле совет ландратов оказался в большой зависимости от губернатора, который смотрел на них как на помощников.
ü 26 ноября 1718 года Пётр утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления. С июля 1719 года новые административно-территориальное деление вводилось в Санкт-Петербургской губернии, а с 1720 года — повсеместно. По новому учреждению в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, состоявших из 1500—2000 дворов. В отличие от губернского и провинциального, управление дистрикта носило название земского. Во главе каждого дистрикта стоял для управления земский комиссар, при каждом земском комиссаре состояли подьячий и три рассыльщика. Начальником провинции был воевода. Кроме судебных чинов в провинциальном управлении значились ещё правитель канцелярии воеводы, именовавшийся земским секретарём; камерир, подчинённый Камер-коллегии и исполнявший функции начальника финансового управления провинции; рентмейстер — казначей, собиравший и хранивший деньги в рентерее, то есть казне. К провинциальному управлению принадлежали ещё земский фискал, землемер, вальдмейстер, гевальтигер, или тюремный староста, и некоторые другие чины. При всех этих начальниках состояли писцы и подьячие.
ü В 20-х годах XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистрской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах - подчиненные ему магистраты и ратуши.
Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам.
Реформы Екатерины II.
ü В 1775 г. в стране было введено новое административно-территориальное деление: на губернии и уезды.
В 1775 году Екатерина II издала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Одной из целей реформы было разукрупнение губерний с целью повышения их управляемости. В новых губерниях проживало 300-400 тысяч человек, в уезде – 20-30 тысяч человек.
1. Генерал-губернатор (наместник) — следил за порядком в местных центрах и ему подчинялись 2-3 губернии, объединённые под его властью. Имел обширные административные, финансовые и судебные полномочия, ему подчинялись все воинские части и команды, расположенные в губерниях.
2. Губернатор— стоял во главе губернии. Он подчинялся непосредственно императору. Губернаторов назначал Сенат.
3. Капитан исправник — стоял во главе уезда, предводитель дворянства, избираемый им на три года. Он являлся исполнительным органом губернского правления.
В отдельную административную единицу был выведен город. Во главе его вместо воевод был поставлен городничий, Город разделялся на части (районы), находившиеся над надзором частного пристава, а части делились на кварталы, контролируемые квартальным надзирателем.
Следующий этап реформ произошёл в 1785 году, когда 21 апреля Екатерина II издала «Жалованную грамоту городам». Согласно ей, управление городским хозяйством переходило городской Думе, а судебные функции оставались за магистратами.