Муниципальные заимствования.
Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
§ 4. Бюджетный процесс
Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) устанавливает, что бюджетный процесс - это регламентированная нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.
Участниками бюджетного процесса являются представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления.
Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в бюджетном процессе могут быть представлены местной администрацией, являющейся органом общей компетенции, финансовым отделом или управлением, муниципальным казначейством, отраслевыми муниципальными службами, муниципальной налоговой инспекцией.
Наличие таких органов вполне реально только для крупных муниципальных образований на уровне района или города значения субъекта Российской Федерации. Все эти органы вступают в отношения при подготовке проекта бюджета на очередной год. Эти отношения можно разделить на несколько групп.
Первую группу составляют отношения, возникающие между представительным и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общей компетенции.
Вторую группу составляют отношения, возникающие между исполнительным органом местного самоуправления общей компетенции и финансовым органом этого исполнительно-распорядительного органа, т.е. между администрацией района или города и ее финансовым управлением или отделом.
Третью группу составляют отношения, складывающиеся между финансовым органом и отраслевыми подразделениями при согласовании показателей для составления проекта местного бюджета.
Четвертую группу составляют отношения, складывающиеся между муниципальным казначейством, обслуживающим местный бюджет, и представительными, а также исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общей компетенции (администрацией).
Пятую группу составляют отношения представительного органа местного самоуправления одного уровня с представительными органами других уровней местного самоуправления. Например, при составлении бюджета района возникает необходимость согласования показателей районного бюджета с сельскими муниципальными органами.
Шестую группу составляют отношения представительных органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это связано с субсидиями, субвенциями, дотациями, поступающими в местные бюджеты от субъектов Российской Федерации, а также с необходимостью представления органами местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ показателей местного бюджета для составления консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
Седьмую группу составляют отношения представительного органа местного самоуправления, складывающиеся с получателями бюджетных средств, при осуществлении контрольных проверок, проводимых комитетами и комиссиями представительного органа на предмет правильности расходования бюджетных средств.
Данные группы отношений вытекают из Бюджетного кодекса РФ, а также из нормативных актов, принимаемых на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Таким образом, бюджетный процесс представляет собой совокупность отношений между определенными группами участников. Отношения эти регулируются нормами права, содержащимися в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и нормативных актах органов местного самоуправления.
Исходя из этого, понятие бюджетного процесса можно определить следующим образом.
Бюджетный процесс на уровне местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами процессуального права отношений, складывающихся между органами местного самоуправления и другими участниками бюджетного процесса по поводу составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета.
Данное определение понятия бюджетного процесса отражает реальное положение вещей. Бюджетный процесс - это целая система отношений с широким кругом участников.
Бюджетный процесс на уровне местного самоуправления строится в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а также на основании нормативных актов, принимаемых самими органами местного самоуправления.
В соответствии со ст. 9 Бюджетного кодекса РФ принятие нормативных правовых актов об установлении порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления вправе разрабатывать и утверждать положения о бюджетном процессе.
Изучение нормативных актов органов местного самоуправления свидетельствует о том, что такие документы приняты и действуют в ряде муниципальных образований.
Такие нормативные акты должны утверждать только представительные органы местного самоуправления. Обусловлено это тем, что в нормативных актах о бюджетном процессе устанавливается компетенция всех органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Естественно, что компетенцию представительного органа местного самоуправления не может устанавливать, например, нормативный акт, изданный исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Точно так же исполнительно-распорядительный орган не вправе устанавливать компетенцию главы местного самоуправления по этому и другим направлениям деятельности. Не вправе издавать такие нормативные акты и глава муниципального образования (глава местного самоуправления), так как он не может определять компетенцию представительного органа местного самоуправления.
Ранее были названы муниципальные образования, в которых приняты и действуют положения о бюджетном процессе. Анализ ряда таких документов свидетельствует о том, что в основном бюджетный процесс строится по одной схеме.
Бюджетный процесс делится на три основные стадии: организацию бюджетного процесса и составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета.
Организация бюджетного процесса. Решение о начале работы по составлению проекта бюджета принимает исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления заблаговременно.
Постановлением главы администрации утверждается план организационных мероприятий по разработке проекта бюджета, устанавливаются сроки и конкретные исполнители по направлениям.
На основании этого решения финансовый орган организует разработку проекта местного бюджета. Для этого он собирает предложения от всех служб хозяйственной и бюджетной сферы по основным показателям местного бюджета, согласовывает их и составляет проект бюджета по доходам и расходам.
Составление проекта бюджета осуществляется на основе прогноза экономического и социального развития муниципального образования и его административно-территориальных образований, основных направлений бюджетно-финансовой политики и бюджетной классификации.
Финансовый орган представляет разработанный проект бюджета исполнительно-распорядительному органу местного самоуправления. Исполнительно-распорядительный орган, как правило, проводит согласование показателей статей бюджета с отраслевыми хозяйственными и бюджетными организациями, а затем обсуждает проект бюджета на своем заседании. На заседание исполнительно-распорядительного органа приглашаются руководители муниципальных учреждений, предприятий, организаций.
Например, в соответствии с названным ранее Положением "О бюджетном процессе в Великом Новгороде" администрация Великого Новгорода вносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Думы Великого Новгорода до 1 декабря года, предшествующего году, на который составлен проект бюджета Великого Новгорода. За 7 дней до внесения проекта решения о бюджете на рассмотрение Думы Великого Новгорода проект бюджета Великого Новгорода представляется в контрольно-счетное управление аппарата Думы Великого Новгорода.
Одновременно с проектом решения о бюджете города в городскую Думу представляются следующие документы и материалы:
- предварительные итоги социально-экономического развития города за текущий год;
- прогноз социально-экономического развития города на очередной финансовый год;
- основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;
- пояснительная записка к проекту бюджета;
- расчеты и обоснования по отдельным статьям доходов и расходов;
- перечень объектов капитального строительства и капитального ремонта, финансируемых за счет средств бюджета города.
Дума Великого Новгорода рассматривает проект решения о бюджете города на очередной финансовый год в одном или двух чтениях.
В течение 5 дней со дня внесения проекта бюджета на рассмотрение депутаты городской Думы дают заключение о порядке рассмотрения и утверждения бюджета города.
Если представленные администрацией города документы и материалы отвечают предъявляемым к ним требованиям и у депутатов городской Думы отсутствуют принципиальные замечания по проекту бюджета, может быть назначено рассмотрение бюджета в одном чтении.
В случае недостатка информации для детального рассмотрения проекта бюджета назначается рассмотрение бюджета в двух чтениях.
Городская Дума рассматривает проект бюджета в первом чтении в течение 10 дней со дня его внесения на рассмотрение.
Предметом первого чтения являются:
- прогноз социально-экономического развития города на очередной финансовый год;
- основные характеристики бюджета (доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов, дефицит (профицит) и общий объем расходов бюджета).
Этот пакет документов должен предусматривать взаимосвязанный механизм, обеспечивающий нормальное функционирование местных финансов.
Руководитель представительного органа местного самоуправления организует предварительное рассмотрение и обсуждение пакета документов по проекту бюджета.
Материалы направляются прежде всего депутатам, комитетам и комиссиям представительного органа, если таковые имеются в его составе. В малочисленных представительных органах местного самоуправления они могут и не создаваться.
Комиссии (комитеты) представительного органа рассматривают на своих заседаниях бюджетное послание и проект бюджета.
На заседания комиссий (комитетов) могут быть приглашены руководители муниципальных предприятий, учреждений, организаций в целях согласования возникающих вопросов по проекту бюджета.
В заседаниях комиссии при необходимости могут участвовать представители исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
Согласительная комиссия проводит согласительные процедуры и принимает окончательное решение.
Утверждение бюджета. Доработанный и уточненный проект бюджета вносится на заседание представительного органа местного самоуправления.
Бюджет рассматривается на сессии представительного органа и утверждается в форме нормативного правового акта. Нормативный правовой акт должен содержать статьи доходов и расходов с указанием источников доходов, а также расходов, в соответствии с ведомственной структурой бюджета муниципального образования, суммы дотаций и субвенций.
Расходная часть бюджета утверждается постатейно. При постатейном утверждении выделяются расходы текущего (оперативного) и капитального (инвестиционного) характера. Каждая из этих статей утверждается отдельно. Сумма текущих расходов образует бюджет текущих расходов, а сумма капитальных расходов - бюджет развития муниципального образования.
В течение месяца после вступления в силу нормативного правового акта о бюджете на предстоящий год исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления направляет в представительный орган местного самоуправления информацию о поквартальном распределении и направлении расходов местного бюджета.
Если представительный орган местного самоуправления не утверждает бюджет до начала следующего финансового года, то исполнительно-распорядительный орган имеет право расходовать средства по статьям текущих расходов бюджета в размере одной трети части соответствующих расходов последнего квартала предыдущего финансового года.
Расходы, включенные в бюджет развития, финансируются в размере 1/12 объема расходов предыдущего финансового года, если представительным органом местного самоуправления, по представлению его исполнительного органа, не будет принято иное решение.
Исполнение бюджета. Бюджет муниципального образования исполняется на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет, а также направление предусмотренных расходов с единого бюджетного счета.
Исполнительно-распорядительный орган организует исполнение бюджета в соответствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных расходов, составляемой согласно объему и срокам финансирования расходов, утвержденных нормативным правовым актом о бюджете на очередной финансовый год.
Роспись бюджетных расходов составляется финансовым органом, входящим в систему исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, в течение 10 дней после утверждения бюджета и направляется в исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления и его контрольно-счетную палату, если она имеется. Роспись бюджетных расходов утверждается руководителем финансового органа.
Финансовый орган доводит уведомления о бюджетных назначениях до всех бюджетополучателей не позднее 17 дней со дня утверждения росписи. Кроме того, он составляет лимиты финансирования конкретных бюджетополучателей на месяц, основываясь на росписи бюджетных расходов, бюджетных назначений для каждого бюджетополучателя, а также в соответствии с решениями о секвестре (индексации) бюджетных расходов. Свод лимитов направляется в контрольно-счетную палату муниципального образования, если она сформирована.
Уведомления о лимитах финансирования на очередной месяц финансового года должны быть доведены до бюджетополучателя финансовым органом в первый день месяца. Предварительные моменты финансирования по месяцам квартала должны быть доведены до бюджетополучателя за две недели до начала квартала.
Контрольно-счетная палата в течение 10 дней после получения росписи бюджетных расходов проводит проверку соответствия росписи бюджетных расходов утвержденному бюджету на очередной год и направляет свое заключение представительному органу местного самоуправления.
В процессе исполнения бюджета исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, если он наделен такими полномочиями по уставу, вправе вносить изменения по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации. Финансирование бюджетных организаций производится по трем статьям: заработная плата, текущие расходы, капитальные вложения - на основании смет доходов и расходов с расчетными показателями к ним.
Решения исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, принятые в пределах своей компетенции, в том числе по изменениям цен и тарифов, влияющие на уменьшение доходов или увеличение расходов бюджета, если изменения приводят к увеличению установленного предельного дефицита бюджета, подлежат утверждению представительным органом местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления по представлению исполнительно-распорядительного органа утверждает в составе местного бюджета оборотную кассовую наличность за счет остатков средств на начало нового финансового года. Оборотная кассовая наличность может быть использована, как уже ранее отмечалось, на покрытие временных кассовых разрывов.
В ходе исполнения бюджета по предложению исполнительно-распорядительного органа может быть введен секвестр бюджета. В этом случае исполнительный орган местного самоуправления выносит проект решения о секвестре на рассмотрение представительного органа. Последний принимает соответствующее решение. На стадии исполнения бюджета, естественно, действует механизм контроля за правильностью его исполнения.
В соответствии с действующими уставами и положениями о бюджетном процессе контроль за исполнением бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления. В этих целях он образует контрольно-счетную палату. Конечно же, это в большей мере характерно для представительных органов городов, районов, где имеются материальные возможности на содержание контрольно-счетной палаты.
Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления осуществляет контроль за исполнением бюджета через свой финансовый орган. В этот процесс могут включаться муниципальные налоговые службы, создание которых предусмотрено Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.).
В целях контроля за исполнением бюджета организуются отчеты об исполнении бюджета по итогам квартала, полугодия, 9 месяцев и истекшего года.
Отчет об исполнении бюджета составляется на основании данных, представляемых бюджетными учреждениями, предприятиями и организациями в сроки, установленные исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления по единой форме.
Вначале отчет об исполнении бюджета обсуждается на заседании исполнительно-распорядительного органа в присутствии всех заинтересованных подразделений исполнительного органа. Затем проект отчета направляется представительному органу местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом или положением о бюджетном процессе.
Отчет об исполнении бюджета должен представляться в той же структуре и бюджетной классификации, которая применялась при утверждении бюджета.
Отчет обсуждается на заседании представительного органа. По итогам рассмотрения отчета принимается нормативный правовой акт, утверждающий отчет. Данные об отчете подлежат опубликованию в средствах массовой информации.
Важнейшим принципом, обеспечивающим оптимальную устойчивость местных бюджетов на современном этапе, является принцип взаимосвязи их с государственным бюджетом. Эту взаимосвязь принято называть межбюджетными отношениями. Межбюджетные отношения, согласно федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований, положениям о бюджетном устройстве и бюджетном процессе ряда муниципальных образований, строятся на принципах:
- бюджетного федерализма;
- взаимной ответственности;
- применения единой методологии, учитывающей особенности территории;
- выравнивания доходов местных бюджетов;
- максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
- компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
- повышения заинтересованности органа местного самоуправления в увеличении собственных доходов бюджета;
- законности;
- гласности межбюджетных отношений.
Принцип бюджетного федерализма означает распределение и закрепление источников доходов, а также расходов за местным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и федеральным бюджетом в соответствующих пропорциях, равноправие местного бюджета, перераспределение средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов с интересами муниципального образования.
Взаимоотношения по поводу бюджетов осуществляются при их составлении, утверждении и исполнении.
Взаимоотношение с бюджетом субъекта Российской Федерации осуществляется следующим образом: исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления представляет в установленные сроки необходимые данные для составления консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, совместно с органами государственной власти осуществляет контроль за правильностью расходования средств, предназначенных для реализации межтерриториальных программ, других проектов, выполняемых на основе договоров.
В бюджетах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предусматриваются дотации и субвенции местным бюджетам.
Исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления в целях получения средств в бюджет от государственного бюджета разрабатывает необходимые расчеты для обоснования размеров норматива отчислений от регулируемых источников доходов в бюджет муниципального образования, дотаций, субвенций, а также перечень доходов и расходов, подлежащих передаче из бюджета субъекта Российской Федерации или федерального бюджета.
Кроме того, связь бюджетов обеспечивается тем, что исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления после утверждения местного бюджета направляет данные бюджета по доходам и расходам в исполнительно-распорядительный орган субъекта Российской Федерации. В свою очередь, исполнительно-распорядительный орган субъекта Российской Федерации обобщает данные по бюджетам муниципальных образований, составляет на их основе консолидированный бюджет. Аналогичные действия производятся по отчету об исполнении местного бюджета.
Таким образом, финансовые ресурсы, организация финансовой деятельности являются важнейшим элементом экономической основы местного самоуправления, средством осуществления задач местного значения.
Глава IX. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать:
- проблемы соотношения организационной и социальной основ местного самоуправления;
- понятие, виды и структуру органов местного самоуправления, порядок их формирования;
- место и роль представительных органов в системе органов местного самоуправления;
- правовой статус главы муниципального образования;
- основные функции местной администрации;
- порядок формирования и предназначение контрольного органа муниципального образования;
- особенности правового положения муниципальной избирательной комиссии;
- формы и принципы межмуниципального сотрудничества;
уметь:
- соотносить понятия "орган местного самоуправления", "муниципальный орган", "должностное лицо местного самоуправления", "муниципальный служащий";
- устанавливать пределы самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления;
- формировать структуру органов местного самоуправления;
- формулировать предложения по оптимизации структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании;
- использовать формы межмуниципального сотрудничества;
владеть:
- навыками формирования структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании;
- навыками толкования и применения норм муниципального права к конкретным практическим ситуациям;
- навыками разрешения правовых проблем устройства муниципальной власти;
- навыками использования института межмуниципального сотрудничества.
§ 1. Проблемы соотношения организационной
и социальной основ местного самоуправления
Организационная и социальная основы местного самоуправления тесно связаны между собой. Их соотношение вызывает дискуссии в юридической литературе. Рассмотрим вопрос о природе и понятии этих двух типов общественных отношений местного самоуправления.
Социальная основа включает в себя жителей муниципального образования, образующих социально-территориальную (поселенческую) общность <1>, а также функции социального характера. К функциям социального характера А.Ф. Галкин и А.В. Пикулькин относят: образование, здравоохранение, культуру, физкультуру и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, средства массовой информации и др. <2>.
--------------------------------
<1> Барулин В.С. Социальная философия. М., 1999. С. 83.
<2> Государственное регулирование экономики и социальный комплекс / Под ред. Т.Н. Морозовой и др. М., 1997. С. 107 - 112.
Законодательство Российской Федерации и ее субъектов закрепляет социальную природу местного самоуправления. Это проявляется в том, что местное самоуправление осуществляется обязательно в населенных пунктах, т.е. там, где проживают люди. Кроме того, социальный характер местного самоуправления выражен в целой системе прав граждан на местное самоуправление. Каждый житель в отдельности и сообщество в целом обладают правом участия в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, в местных референдумах, в собраниях (сходах), в проведении отзыва депутатов и других выборных должностных лиц, в митингах, демонстрациях, шествиях, пикетировании, в осуществлении народной правотворческой инициативы и т.д.
Реализуя эти права, жители становятся участниками процесса управления, которое имеет социальный характер. Социальная общность, являясь субъектом отношений, сознательно организует все процессы, связанные с осуществлением управления. Действия жителей направлены на установление, изменение и прекращение определенной группы прав и обязанностей, образуемых ими других субъектов местного самоуправления, а также субъектов, не создаваемых ими, но вступающих с ними в различные отношения.
Главная цель местного самоуправления состоит в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь людей.
В условиях социального государства, которое провозглашает ст. 7 Конституции РФ, иного и быть не может.
Социальная основа местного самоуправления тесно связана с организационной основой, т.к. организационная основа производна от социальной. Это означает, что социальная основа является первичной по отношению к организационной. Они соотносятся как система (социальная основа) и ее элемент (организационная основа).
Социальная основа состоит из более широкого круга общественных отношений, нежели организационная. Социальную основу местного самоуправления можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации социальных функций местного самоуправления.
Как видим, организационная основа является составной частью социальной основы. Местное сообщество, состоящее из социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного значения, но еще и создает организационную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление.
Социальная основа тесно связана и с территориальной основой. Это две взаимозависимые группы отношений, складывающихся в местном самоуправлении. Весьма важный вывод о взаимосвязи этих двух основ делает В.С. Барулин <1>. Он считает, что территория является естественной предпосылкой в любой существующей и функционирующей социальной общности, ибо общностей вне конкретных территорий вообще нет и не может быть. Пожалуй, это абсолютно точное утверждение с точки зрения как объективного, так и субъективного права.
--------------------------------
<1> Барулин В.С. Социальная философия. М., 1999. С. 88.
Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления, поэтому она не может выступать в качестве самостоятельного структурного элемента организационной основы. Она не является субъектом правоотношений, в качестве которых выступают, например, органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления.
Разночтения в определении элементов, составляющих организационную основу местного самоуправления, по-видимому, связаны со значением терминов "организационный", "орган", "организация".
Так, в Словаре русского языка С.И. Ожегова <1> термин "организационный" определяется как относящийся к организации.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1975. С. 418.
В Советском энциклопедическом словаре "организационное" бюро ЦК ВКП(б) определяется как исполнительный орган <1>. Из этого следует, что термин "организационный" произведен от терминов "орган", "организация".
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1986. С. 936.
В свою очередь, термин "орган" определяется как учреждение, выполняющее определенные задачи <1>, как государственное, общественное, местное учреждение <2>, как орудие, средство <3>.
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1986. М., 1975. С. 934.
<2> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 417, 418.
<3> Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. СПб., 1996. Т. 2. С. 690.
Термин "учреждение" употребляется в двух значениях: как организация (орган) и как действие по созданию организации (органа). "Учреждение" во втором значении является одной из стадий создания организации (органа). Жители муниципального образования, выбирая в ходе выборов представительный орган местного самоуправления, тем самым учреждают его. В результате выборный орган становится представительным учреждением.
Как видим, термин "учреждение" как действие жителей имеет совершенно иное значение по сравнению с термином "учреждение" как орган (организация).
Это позволяет сделать вывод о том, что жители муниципального образования как социально-территориальная (поселенческая) общность не являются органами и не могут быть включены в качестве составного элемента организационной основы. Они лишь создают эту основу.
В состав организационной основы целесообразно включение выборных должностных лиц местного самоуправления, которые непосредственно организуют работу представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей <1>.
--------------------------------
<1> Большой энциклопедический словарь. М., 1991. Т. 1. С. 404.
Как уже было замечено, в состав социальной основы входят не только жители как социально-территориальная (поселенческая) общность, но и функции социального характера, которые занимают значительное место в системе местного самоуправления. Если рассматривать соотношение терминов "функции" и "органы" с точки зрения их первичности, то можно утвердительно сказать, что термин "функции" является первичным по отношению к термину "орган" (организация, учреждение). Объясняется это следующим.
Вначале появился человек, затем сформировались направления его деятельности, т.е. функции. Объединение людей в племена, общины, союзы общин потребовало увеличения объема и числа функций, т.е. постепенно сформировалась целая система направлений деятельности. В целях упорядочения выполнения этих функций возникла необходимость создания аппарата управления, т.е. органов (организаций).
Например, важнейшие направления деятельности органа осуществлялись собраниями его членов, в то же время большая их часть реализовывалась в оперативном порядке выборными должностными лицами, которые имели своих помощников, т.е. аппарат управления. Из этого следует, что институт должностного лица, а также органа власти как организующих элементов, возникает с определенной целью - для реализации уже сложившихся в естественных условиях функций. Иначе говоря, органы создавались на основе сложившихся функций и для реализации этих функций. Без человека, без функций нет необходимости в создании органа и тем более организационной структуры.
Организационная основа местного самоуправления представляет собой совокупность общественных отношений, касающихся наименования структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.
§ 2. Понятие и структура органов местного самоуправления.
Должностные лица местного самоуправления
2.1. Понятие и виды органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В указанной статье не сказано конкретно, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке. Причем формирование их должно осуществляться только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Что касается других органов местного самоуправления, то их Конституция не называет. Такое право Основной Закон государства предоставляет федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.
Нормы Конституции о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы. А это означает, что данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации..." (2003 г.) предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах..." (в ред. от 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15 июня 2007 г., 27 мая 2014 г.).
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотре<