Тема 8. Организационные основы местного самоуправления

8.1. Понятие и модели построения муниципальной власти

Важнейшим условием развития местного самоуправления является его организационная структура, представляющая собой своего рода несущую конструкцию, от правильного построения которой во многом зависит эффективность самоуправления, оптимальное сочетание местных, региональных и общегосударственных интересов.

Организационные основы местного самоуправления – это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления в соответствии со статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно–распорядительный орган);

- контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция и др.

При этом, согласно Федеральному закону 2003 г., наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.

Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. В частности, согласно Закону Свердловской от 22.11.2004г. №183-ОЗ «О наименованиях представительного органа муниципального образования, высшего должностного лица муниципального образования и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в Свердловской области» установлены следующие наименования:

- представительный орган муниципального образования именуется «дума»,

- высшее должностное лицо муниципального образования – «глава»,

- а исполнительно-распорядительный орган – «администрация».

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Например, структуру органов местного самоуправления, – в соответствии со статьей 6 Устава муниципального образовании города Екатеринбурга, образуют:

1. Екатеринбургская городская Дума – представительный орган муниципального образования.

2. Глава Екатеринбурга – высшее должностное лицо муниципального образования.

3. Администрация города Екатеринбурга – исполнительно – распорядительный орган муниципального образования.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. В частности, Федеральный закон 2003 г. предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов (1/3 состава комиссии). Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Органы местного самоуправления можно классифицировать по способу образования (делегирования полномочий); типу исполняемых функций; назначению (специализации); исполняемым полномочиям; способу принятия решений (см. схему 3).

Схема 3. классификация органов местного самоуправления.

Организационные модели местного самоуправления строятся на основе сочетания трех основных элементов:

- представительного органа;

- администрации;

- высшего должностного лица.

Распределение полномочий между ними может быть различным и зависит от численности населения муниципального образования, размеров его территории, объема и сложности решаемых вопросов, социально–политической ситуации и множества других факторов.

Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены три модели построения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрации возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

Главное различие между этими моделями заключается в статусе главы местной администрации: является ли он выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, принятым на работу по контракту.

Сегодня в России есть три модели организации муниципального управления:

- глава города избирается на всеобщих прямых выборах и возглавляет городскую администрацию (как сейчас в Екатеринбурге);

- глава города также избирается и возглавляет городскую Думу, которая заключает контракт с «сити-менеджером» (такая модель действует в Перми);

-глава города избирается из числа депутатов, является председателем городской Думы и, по сути, выполняет исключительно представительские функции. А глава администрации города –«сити-менеджер» – назначается по конкурсу и работает по контракту (эта модель действует в Казани и Уфе, скорее всего, это ожидает Екатеринбург).

По данным экспертов, 17 процентов российских муниципалитетов работают по модели управления с использованием «сити-менеджеров». Почти два десятка муниципалитетов - в Свердловской области. В их числе такие солидные в смысле бюджетной обеспеченности территории, как Заречный, Новоуральск, Лесной и др.

8.2. Состав и организация деятельности органов местного самоуправления

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003г. закрепляет обязательность наличия в муниципальном образовании представительного органа.В России представительные органы называются по разному: советы, комитеты, управы, думы. В Свердловской области – думы.

Представительный орган муниципального образования – это выборный орган, состоящий из депутатов, избираемый на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Он обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования. К его ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения муниципальной собственностью и другие наиболее важные функции.

Количественный состав представительного органа зависит от числа жителей муниципального образования.

Федеральным законом 2003 г. установлен нижний предел численности представительного органа исходя из численности населения и типа муниципального образования. Цель установления такого предела – приближение депутатов к своим избирателям и снижение роли субъективного фактора при принятии коллегиальных решений. В малых поселениях (до 1000 жителей) должно быть не менее 7 депутатов; от 1 до 10 тыс. жителей – не менее 10 депутатов; от 10 до 30 тыс. жителей – не менее 15 депутатов; от 30 до 100 тыс. жителей – не менее 20 депутатов; от 100 до 500 тыс. жителей – не менее 25 депутатов, а в городах с населением свыше 500 тыс. человек – не менее 35.

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15, а внутригородской территории города федерального значения – менее 10. Верхний предел численности депутатов закон не ограничивает.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы:

1) депутаты избираются населением по обычной схеме, однако число депутатов от одного поселения не может превышать 2/5 общего числа депутатов представительного органа муниципального района;

2) представительный орган формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов этих поселений, избираемых с равной нормой от каждого поселения, независимо от численности населения.

Согласно Уставу муниципального образования «Город Екатеринбург» (2005 г.) численный состав городской думы 35 – депутатов, избираемых на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования.

Депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной (не на штатной) основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленного численного состава депутатов.

Основной формой деятельности представительного органа являются сессии (заседания), периодичность которых определяется уставом муниципального образования и регламентом представительного органа.

Осуществляя свои полномочия, представительный орган издает нормативные акты. Глава администрации подписывает или может отклонить такой акт в течение 10 дней. Если акт будет опять принят представительным органом 2/3 голосов от установленной численности представительного органа, то он подлежит обязательному подписанию в течение семи дней и обнародованию.

Глава муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории. Порядок избрания главы муниципального образования был изложен выше. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:

- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;

- издает в пределах своих полномочий правовые акты;

- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.

Глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению и представительному органу муниципального образования.

Помимо решения кадровых, представительных и иных вопросов глава муниципального образования заключает все хозяйственные договоры, открывает счета в банках, распоряжается средствами местного бюджета, подписывает финансовые документы, издает нормативные и другие правовые акты.

Деятельность главы муниципального образования связана с системой исполнительного аппарата местного самоуправления и взаимоотношениями с городской Думой.

Исходя из требований закона №131-ФЗ, наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и местных традиций.

В соответствии с Уставом муниципального образования «город Екатеринбург» Глава Екатеринбурга наделяется:

1.Представительскими полномочиями.

2.Полномочиями по руководству Администрацией города Екатеринбурга.

3.Полномочиями во взаимоотношениях с городской Думой.

4. Полномочиями в финансово-экономической сфере.

5. Контрольными полномочиями .

Местная администрация.

Местная администрация является исполнительно–распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования, необходимыми полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельными государственными полномочиями, переданными муниципальному образованию.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. регламентирует порядок избрания главы муниципального образования или назначения на должность главы местной администрации.

Если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он должен избираться на муниципальных выборах.

Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, то глава местной администрации назначается на должность по контракту представительным органом муниципального образования по результатам конкурса на срок, установленный уставом муниципального образования.

В Уставе муниципального образования «Город Екатеринбург» (2005г.) зафиксированы следующие организационно-распорядительные полномочия администрации по вопросом местного значения:

1) она совместно с финансовым органом, исполняющим бюджет, разрабатывает проект бюджета муниципального образования, исполняет бюджет, составляет отчет о его исполнении;

2) осуществляет внутренние заимствования и выдает муниципальные гарантии, предоставляет финансовую помощь из бюджета муниципального образования;

3) осуществляет эмиссию муниципальных облигаций и других ценных бумаг в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством и городской Думой;

4) разрабатывает текущие и перспективные программы и планы социально-экономического развития муниципального образования, обеспечивает их выполнение и др.

Структура Администрации города Екатеринбурга разрабатывается Главой Екатеринбурга и утверждается городской Думой. Штатное расписание Администрации города Екатеринбурга, типовая структура администраций районов устанавливаются Главой Екатеринбурга самостоятельно.

В составе Администрации города устанавливаются должности первого заместителя, заместителей Главы Екатеринбурга, глав администраций районов, полномочия которых определяются Главой Екатеринбурга.

Структуру администрации города Екатеринбурга образуют отраслевые (функциональные) и территориальные органы.

Отраслевые (функциональные) органы Администрации города Екатеринбурга (управления, комитеты, отделы) осуществляют полномочия по управлению отраслями местного хозяйства и социальной сферы.

Территориальными органами Администрации города Екатеринбурга являются администрации районов.