Тема 5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

5.1. Понятие и структура предметов ведения и полномочий местного самоуправления

Предметы ведения– это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти, находится под его управлением. Для характеристики предметов ведения в российском законодательстве используются термины «вопросы местного значения». Федеральный закон 2003г. трактует вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их решение осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Полномочия – это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанности выполнять данные функции.

Впервые понятие «полномочия органов местного самоуправления» упоминается в ст. 12 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Сочетание предметов ведения и полномочий называется компетенцией местного самоуправления

Принципиально важным является вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между

-федеральной властью;

-государственной властью субъектов РФ;

-властью местного самоуправления.

Эффективным может быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.

Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно принципу субсидиарности, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут решаться на нижнем.

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции и полномочий органов местного самоуправления:

1) Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией и законами.

2) Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив.

3) Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

4) Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.

Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются:

- благоустройство местной территории (в широком смысле – как устройство на благо людей);

- социально-экономическое развитие;

- организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).

5.2. Вопросы местного значения муниципальных образований

В соответствиисФедеральным закономот 6 октября 2003 г. ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Законом 2003 г. вопросы местного значения разделены по типам муниципальных образований на :

- вопросы местного значения поселения (ст.14, 14.1);

- муниципальными районами (ст.15, 15.1)

- и городскими округами (ст.16, 16.1).

Соответствующий перечень вопросов строго обязателен для того или иного вида муниципальных образований.

К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных, в основном, с повседневным жизнеобеспечением населения. Это:

- обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;

- организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда;

- создание условий для жилищного строительства;

- организация в границах поселения электро-, газо-, тепло- и водоснабжения населения, водоотведения;

- содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений;

- снабжения населения топливом;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- развитие массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, организация благоустройства и озеленения территории, планирование застройки поселений;

- организация освещения улиц, установление уличных указателей, и т.п.

Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу: за решение вопросов в границах поселения отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район.

Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, а к вопросам муниципального района – организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация библиотечного обслуживания населения; организация ритуальных услуг и мест захоронения. К уровню муниципального района – организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора; организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор); содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.

Полностью на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных материальны затрат на ее содержание. К ним относятся:

- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.

- организация охраны общественного порядка;

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- организация дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время;

- организация основных видов медицинской помощи;

- организация и осуществление экологического контроля территории, и ряд других вопросов.

Городской округ решает вопросы местного значения и поселения и муниципального района одновременно. К вопросам местного значения городского округа в соответствии со ст.16 Федерального закона №131 относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

7.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;

9) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;

11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

12) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

13) организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

14) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

15) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;

16) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

16.1) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;

17) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;

18) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;

19) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;

20) формирование и содержание муниципального архива;

21) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

22) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

23) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;

24) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;

25) присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в городском округе, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов;

26) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

27) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;

28) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа;

29) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа;

30) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

31) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;

32) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе;

33) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов;

34) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

35) осуществление муниципального лесного контроля и надзора.

В федеральном законе №131 ФЗ установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти. Только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов. См.: ст.14.1, 15.1, 16,1. ФЗ №131.

Полномочия органов местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделяются в отдельную статью (ст.17) ФЗ №131 и являются общими для всех типов муниципальных образований. К ним относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципальных образований;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений;

4) установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами);

5) формирование и размещение муниципального заказа;

6) проведение муниципальных выборов, референдумов, голосований;

7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально–экономического развития муниципальных образований, учреждение муниципальных средств массовой информации;

8) привлечение граждан к выполнению на добровольной основе общественных работ в порядке и на условиях, установленных законодательством;

9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами и др.

Особым предметом ведения органов местного самоуправления является осуществление отдельных государственных полномочий. Исходя из принципа субсидиарности, эффективной является передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень. Это позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов и улучшить обслуживание населения.

В соответствии с ч.2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Следовательно, помимо вопросов местного значения, особым предметом ведения органов местного самоуправления является выполнение ими отдельных государственных полномочий.

Что касается наделения органов местного самоуправления госу­дарственными полномочиями, то в соответствии с Федеральным за­коном №131 ФЗ (ст. 6 п. 4) этот процесс должен сопровождаться передачей им необходимых материальных и финансовых средств. Государственные органы, делегировавшие органам местного самоуправления часть своих полномочий, вправе контролировать их реализацию. Однако, в случае, если государственные полномочия не обеспечены соответствующими средствами, органы местного самоуправления могут отказаться от их выполнения и не несут ответственности за наступившие негативные последствия. Безусловно, наиболее эффек­тивному осуществлению органами местного самоуправления своих прав и обязанностей способствует установление законодательством вполне определенных гарантий местного самоуправления.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Контрольные вопросы к теме №5

1. Дайте определение понятий: «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «вопросы местного значения».

2. Как в Европейской хартии местного самоуправления излагаются принципы определения сферы компетенции местного самоуправления?

3. В чем состоит принцип субсидиарности?

4. По каким признакам можно различать вопросы местного и госу­дарственного значения?

5. Что является главным предметом ведения местного самоуправ­ления?

6. В чем состоят недостатки Федерального закона 1995 г. в определении предметов ведения и полномочий местного самоуправле­ния и преимущества Федерального закона 2003 г.?

7. По какому принципу в Федеральном законе 2003 г. разграниче­ны предметы ведения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами?

8. Целесообразна ли и почему передача органам местного самоуправ­ления отдельных государственных полномочий?

9. Какой порядок наделения органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями?