Правовое регулирование платных медицинских услуг
в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения
Общественный совет по защите прав пациентов при Росздравнадзоре (далее - Общественный совет) сформулировал свою позицию относительно сложившейся ситуации следующим образом:
— оказание гражданам платных медицинских услуг в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, которые предоставляют большинство всех медицинских услуг в Российской Федерации, противоречит ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации. В то же время признание Конституционным Судом Российской Федерации Постановления № 27 не соответствующим ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации в части оказания платных услуг гражданам в государственных и муниципальных учреждениях закономерно повлекло бы за собой право граждан на возврат уплаченных за эти услуги средств. Такое развитие событий могло бы обанкротить систему здравоохранения;
— понятие дополнительных услуг к гарантированному перечню бесплатных медицинских услуг, декларированное законодательством, создает путаницу, поскольку его невозможно определить нормативно. Одну и ту же услугу или ее составляющие можно одновременно "продать" разным источникам финансирования: бюджетам (федеральному, региональному, муниципальному), страховым компаниям (ОМС, ДМС), предприятиям-работодателям, гражданам и др. Все это не позволяет установить истинное количество оказанных услуг, определить реальную потребность в них, узнать их реальную стоимость, т. е. провести корректные макроэкономические расчеты.
На основании изложенного Общественный совет счел необходимым обратиться в органы государственной власти для решения следующих вопросов:
— получения компетентных разъяснений по поводу законности оказания платных медицинских услуг в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения;
— вывода платных (оплачиваемых гражданами) медицинских услуг из государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, поскольку они уже профинансированы из других источников;
— создания открытой, отвечающей возможностям и интересам населения России модели здравоохранения, не позволяющей манипулировать финансовыми потоками и возлагать бремя оплаты на граждан, которые уже оплатили медицинскую помощь посредством налогов, взносов и иных обязательных платежей, а тем более на граждан, вовсе не способных оплачивать медицинскую помощь.
Свою позицию Общественный совет аргументировал следующим образом.
Согласно п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК Российской Федерации) "учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера". Применительно к учреждению здравоохранения такой функцией следует считать оказание гражданам медицинской помощи.[13]
Представление населения России о том, что оно имеет право на бесплатную медицинскую помощь, базируется на ст. 41 Конституции Российской Федерации . Никакого иного упоминания о праве граждан на медицинскую помощь Основной Закон государства не содержит. В таком представлении норма Закона выглядит, как обязательство государства оказывать гражданам бесплатную помощь именно в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Подобное понимание позволяет гражданам требовать реализации этой нормы права в суде, апеллируя к ней как к составной части (содержанию) права на медицинскую помощь. Вполне обоснованным является предположение по поводу того, что при принятии Конституции Российской Федерации в 1993 г. граждане голосовали именно за такое ее понимание. В этом смысле неправомерно допускать ухудшение положения граждан иным толкованием Закона.
Однако упомянутое Постановление № 27 предлагает иную интерпретацию этого положения, а именно: "Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет... других поступлений" - в т. ч. от граждан. На наш взгляд, это совершенно искажает смысл ст. 41 Конституции Российской Федерации.
Конечно, понятие "другие поступления" является обобщающим для любых возможных источников, однако с учетом явной бессмысленности фразы "бесплатно за счет самих граждан" следует понимать, что государственные и муниципальные учреждения здравоохранения оказывают гражданам медицинскую помощь бесплатно за счет любых источников финансирования, исключая средства самих граждан.
Представляется, не имеет значения, о какой медицинской помощи идет речь в Конституции Российской Федерации - об оказываемой в рамках базовой программы государственных гарантий или предоставляемой дополнительно к этой программе (таких понятий в Основном Законе государства нет). Важно, где оказывают помощь бесплатно. Это указано определенно: в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Таким образом, в статье сформулированы смысл обязательств государства и вытекающая из него обязанность государственных и муниципальных учреждений оказывать медицинскую помощь бесплатно, а значит, и право граждан на бесплатное получение такой помощи. С точки зрения этого права любое взимание денег с гражданина на территории государственного или муниципального учреждения следует расценивать как нарушение конституционной нормы.
Верховный Суд Российской Федерации в определении Кассационной коллегии от 25.07.2002 № КАС02-373 подтвердил тот факт, что медицинская помощь в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи (далее - программа государственных гарантий) является для граждан бесплатной. Это положение вытекает из ст. 20 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Таким образом, взимание в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения средств за виды помощи, входящие в программу государственных гарантий, является противозаконным. Следует отметить, что в базовую программу государственных гарантий входят практически все виды медицинской помощи, за редким исключением типа косметической и пластической медицины, если речь не идет о восстановлении обезображенного лица или тела.[14]
В июле 2009 г., после обсуждения в Общественном совете и в Росздравнадзоре проблемы платных услуг, Минздравсоцразвития России издало приказ от 29.06.2009 № 377 "О неотложных мерах по обеспечению гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи" (далее - Приказ № 377), согласно которому установлено следующее. Если в личном или письменном обращении граждан в Минздравсоцразвития России содержится информация о нарушениях гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, в частности:
— о незаконном взимании врачами и средним медицинским персоналом медицинских организаций денежных средств за оказание медицинской помощи (предоставление услуг), предусмотренной программой государственных гарантий;
— незаконном взимании денежных средств в кассу медицинских организаций за оказание платной медицинской помощи (предоставление услуг), предусмотренной программой государственных гарантий;
— взимании денежных средств за предоставление платных медицинских услуг, не предусмотренных программой государственных гарантий, на осуществление которых у медицинской организации не имеется специального разрешения соответствующего органа управления здравоохранением;
— незаконном взимании денежных средств за выдачу справок, направлений на лечение, рецептов на отпуск лекарственных средств и пр., то Департамент организации медицинской помощи и развития здравоохранения, Департамент развития медицинской помощи детям и службы родовспоможения, Департамент высокотехнологичной медицинской помощи, Департамент развития медицинского страхования Минздравсоцразвития России в рамках своей компетенции в трехдневный срок со дня поступления соответствующей информации готовит проект поручения заместителя Министра здравоохранения и социального развития РФ Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор) проверить поступившую от граждан информацию о нарушениях гарантий оказания бесплатной медицинской помощи.
Росздравнадзор должен в недельный срок проверить информацию, указанную в п. 1 Приказа № 377, проинформировать о результатах проверки министерство, при необходимости, в рамках возложенных полномочий, принять меры по устранению выявленных нарушений гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи и предотвращению их совершения, а также при наличии в действиях проверяемых лиц признаков правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, либо преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, незамедлительно информировать об этом соответствующие правоохранительные органы.
Департамент, ответственный за рассмотрение информации, указанной в ч. 1 Приказа № 377, с учетом предоставленной Росздравнадзором информации при необходимости вносит Министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации предложение о привлечении к ответственности руководителей федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Минздравсоцразвития России, допустивших нарушение гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, либо готовит проект письма в адрес иного органа управления здравоохранением, в чьем ведении находится соответствующее медицинское учреждение, допустившее указанное нарушение, с просьбой принять соответствующие меры.
Семнадцатого декабря 2009 г. на сайте Минздравсоцразвития России был размещен проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил оказания платных медицинских услуг населению", в котором, по сути, не дана оценка противоречию существующего порядка Конституции Российской Федерации, а напротив, признается нормой и усиливается существующий беспорядок. Согласно ч. 13 данного проекта "основанием для оказания платных медицинских услуг является добровольное волеизъявление потребителя (пациента или законного представителя) и (или) согласие заказчика получить медицинскую помощь (медицинскую услугу, работу) на возмездной основе за счет личных средств потребителя, а также за счет страховых взносов на добровольное медицинское страхование по программам добровольного медицинского страхования, средств предприятий, учреждений и организаций и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации, при условии предоставления в доступной форме необходимой информации о возможности получения бесплатной медицинской помощи (медицинской услуги, работы) в рамках Программы (территориальных программ) государственных гарантий, а также целевых программ"[15].
Таким образом, основанием для оказания платных услуг оказывается не Конституция Российской Федерации, а волеизъявление гражданина платить деньги в ситуации, когда речь идет о его здоровье, а порой и жизни. Очевидно, что по своей воле пациент платить не будет, если только не поставить его в условия, когда не платить нельзя. Остается надеяться на то, что подобные предложения не станут нормой права, поскольку порождают очередные коллизии, которые, возможно, и выгодны государству, но нарушают понятия законности и правопорядка.
Дело в том, что ст. 41 Конституции Российской Федерации ничего не говорит о волеизъявлении граждан, но свидетельствует, что государственные и муниципальные учреждения не вправе получать от граждан деньги за медицинскую помощь. Тогда волеизъявление граждан не может служить основанием для нарушения конституционной нормы, поскольку это не гражданско-правовое, а административное регулирование, согласно которому государство создает государственные и муниципальные учреждения для оказания бесплатной медицинской помощи.
Статья 41 Конституции Российской Федерации ничего не говорит о волеизъявлении граждан, но свидетельствует о том, что государственные и муниципальные учреждения не вправе получать от граждан деньги за медицинскую помощь.
Таким образом, пока Конституция Российской Федерации действует в нынешнем виде, любое взимание денег за медицинскую помощь в государственном или муниципальном учреждении здравоохранения может быть обжаловано. За гражданами остается право обратиться в суд либо прокуратуру с заявлением о нарушении конституционных прав.