Обеспечение условий конкуренции при осуществлении государственной поддержки сельского хозяйства

В отличие от большинства секторов экономики отличительной особенностью сельскохозяйственного производства является его более низкая эффективность, что существенно снижает инвестиционную привлекательность данной отрасли. Это определяется целым рядом факторов, в том числе сезонным характером производства, высокой зависимостью от природно-климатических условий, высокой фондоемкостью, большим разрывом во времени между производственными затратами и получением продукции, инертностью производства, не позволяющей оперативно реагировать на изменяющуюся конъюнктуру рынка, диспаритетом цен между стоимостью сельскохозяйственной продукции и стоимостью ресурсов, необходимых для ее производства (техника, минеральные удобрения, средства защиты растений и т.д.).

Вместе с тем, сельское хозяйство играет важную роль в социально-экономической системе страны, что предопределяет необходимость осуществления государственной поддержки аграрного сектора, нацеленной в современных условиях на импортозамещение, обеспечение продовольственной безопасности и доступности продуктов питания для населения.

В настоящее время в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации, основными инструментами государственной поддержки сельского хозяйства являются:

- предоставление субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям;

- проведение закупочных и товарных интервенций.

С учетом задач, поставленных Правительством Российской Федерации, по импортозамещению на агропродовольственных рынках в условиях действия специальных экономических мер, контроль соблюдения антимонопольного законодательства при распределении и предоставлении субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям в субъектах Российской Федерации в 2015 году стал одним из приоритетных направлений деятельности ФАС России.

Нарушение установленных требований антимонопольного законодательства в этой сфере может приводить к неэффективному использованию бюджетных средств, выделяемых на поддержку сельского хозяйства, ограничивать свободу перемещения сельскохозяйственной продукции на территории Российской Федерации и создавать условия для монополизации рынков на региональном уровне, и, как следствие, приводить к повышению цен на сельскохозяйственную продукцию.

В рамках данного направления ФАС России была организована работа по контролю за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям в рамках реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы.

С этой целью был реализован комплекс мер, направленный на выявление доступности субсидий для сельхозтоваропроизводителей, а также оценки соответствия порядка их предоставления требованиям антимонопольного законодательства, в частности был проведен:

- опрос органов государственной власти субъектов Российской Федерации с целью оценки доступности субсидий для сельскохозяйственных товаропроизводителей и прозрачности процедуры их предоставления;

- анализ нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации, регламентирующей порядок предоставления субсидий.

Также были организованы внеплановые проверки органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за реализацию аграрной политики.

Кроме того, были проведены мероприятия, направленные на разъяснение подходов ФАС России при осуществлении антимонопольного контроля по данному направлению, в том числе:

- проведено заседание Экспертного совета по агропромышленному комплексу при ФАС России с участием представителей федеральных органов исполнительной власти, реализующих политику в сфере АПК, а также союзов, ассоциаций, отдельных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в агропромышленном комплексе;

- организованы «круглые столы» с участием представителей органов АПК регионов, объединений сельхозтоваропроизводителей, хозяйствующих субъектов в рамках региональных семинаров-совещаний;

- выступления в средствах массовой информации.

В ходе проводимых мероприятий ФАС России выявлен целый ряд факторов, которые могут ограничивать доступ сельхозтоваропроизводителей к предоставляемым субсидиям и создавать дискриминационные условия для отдельных участников рынка, в частности:

- включение в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, определяющих порядок предоставления субсидий, условий, которым должны удовлетворять получатели субсидий, избыточных требований, существенно ограничивающих их круг. Кроме того, через механизм предоставления субсидий путем установление дополнительных требований к получателям субсидий на уровне субъектов Российской Федерации решаются вопросы, не относящие к цели предоставления государственной поддержки, в частности погашение задолженностей по уплате налогов, арендной платы, процентов по кредитам и т.д.

- отсутствие единого и четкого подхода к процедуре формирования лимитов бюджетных ассигнований, выделяемых в субъектах Российской Федерации на поддержку сельского хозяйства (в частности, на уровне регионов не осуществляется учет потенциальных получателей субсидий). Это приводит к превышению расчетной суммы субсидии над выделенными лимитами, что предопределяет высокую долю отказов в их предоставлении по причине исчерпания лимитов выделенных бюджетных средств (42,2 % от общего числа отказов). При этом в большинстве региональных нормативных правовых актах отсутствует регламентация процедуры распределения субсидий при превышении расчетной суммы субсидий над выделенными лимитами, что помимо рисков ограничения конкуренции, также содержит коррупционные риски;

- сложность и непрозрачность системы получения субсидий и подтверждения целевого их использования, требующей со стороны сельхозтоваропроизводителей предоставления большого количества документов, низкий уровень ее информационного обеспечения, что существенно затрудняет получение субсидий и контроль за их использованием.

В результате проведенной работы ФАС России и его территориальными органами было возбуждено более 50 дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителями, в целом ряде регионов были подготовлены предложения по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок предоставления субсидий сельхозтоваропроизводителями, организовано взаимодействие с администрациями субъектов Российской Федерации при подготовке проектов указанных нормативных правовых актов.

С целью унификации и устранения избыточных требований, предъявляемых к получателям субсидий на региональном уровне, которые, по сути, являются административными барьерами, ФАС России направил в адрес Правительства Российской Федерации и Минсельхоза России предложение рассмотреть вопрос о целесообразности включения в постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации по различным направлениям поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, исчерпывающего перечня документов и информации, предоставление которых необходимо при получении субсидий, а также сроков подачи и рассмотрения заявлений на их предоставление.

Соответствующий проект постановления Правительства Российской Федерации был подготовлен Минсельхозом России и согласован ФАС России.

Вместе с тем, с учетом того, что в соответствии с действующим законодательством государственному органу субъекта Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать порядок и условия предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий, ФАС России считает целесообразным после принятия указанного постановления Правительства Российской Федерации провести мониторинг правоприменительной практики субъектов Российской Федерации в части регламентации процедуры предоставления субсидий и по его результатам рассмотреть вопрос о целесообразности внесения изменений в действующее законодательство, закрепляющие право Правительства Российской Федерации определять условия предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям в субъектах Российской Федерации по тем направлениям, по которым осуществляется софинансирование из федерального бюджета.

С целью повышения открытости и прозрачности процедуры предоставления субсидий, по мнению ФАС России, необходимо обеспечить включение в соглашения о предоставлении субсидий, заключаемые между Минсельхозом России и высшими исполнительными органом государственной власти субъекта Российской Федерации обязательств субъекта Российской Федерации о:

- принятии административных регламентов по рассмотрению заявлений на получение субсидий;

- размещении в открытом доступе перечня сельскохозяйственных товаропроизводителей, соответствующих критериям, установленным статьей 3 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», а также перечня получателей субсидий с указанием полученных ими сумм.

ФАС России также считает целесообразным пересмотреть существующий подход к распределению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, установленный в соответствующих правилах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1431 (далее – Правила).

В соответствии с Соглашением ВТО по сельскому хозяйству несвязанная поддержка носит скорее социальный характер, поскольку ее предоставление зависит от доходов, получаемых сельхозтоваропроизводителями, и не зависит от объемов произведенной ими продукции.

В соответствии с действующими Правилами объем выделяемых из федерального бюджета субсидий на 1 га посевных площадей зависит от двух основных факторов: интенсивности использования посевных площадей (фактически урожайности) и показателя почвенного плодородия в субъекте Российской Федерации (чем выше интенсивность использования посевных площадей и ниже показатель почвенного плодородия, тем больший объем субсидий предоставляется).

Анализ выделенных из федерального бюджета субсидий субъектам Российской Федерации на несвязанную поддержку в области растениеводства показал, что применение такого подхода приводит к тому, что те регионы, которые имеют лучшие природно-климатические условия, влияющие на урожайность зерна, при сопоставимых посевных площадях, получают большие субсидии, чем те регионы, которые расположены в зоне рискованного земледелия. Это не способствует выравниванию условий хозяйствования и доходов, получаемых сельхозтоваропроизводителями в различных субъектах Российской Федерации, что приводит к неэффективному использованию бюджетных средств и отрицательно сказывается на условиях конкуренции в региональном разрезе.

В связи с этим, ФАС России предлагает пересмотреть существующие подходы при определении объемов выделяемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации субсидий на оказание несвязанной поддержки, переориентировав их на достижение цели выравнивания доходов сельхозтоваропроизводителей. Это может быть реализовано посредством учета иных факторов, влияющих на доходность сельскохозяйственного производства (например, биоклиматические условия, технологические свойства земельных участков, развитость инфраструктуры, в том числе экспортной, и т.д.), при расчете объемов выделяемых регионам субсидий.

Кроме того, субсидии, предоставляемые в рамках оказания несвязанной поддержки, наиболее востребованы со стороны малых сельхозпредприятий (крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей).

Однако, как следует из Заключения экспертной Комиссии на результаты реализации в 2014 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, размещенного на официальном сайте Минсельхоза России, только 1/3 от осуществляющих сельскохозяйственную деятельность крестьянских (фермерских) хозяйств получили несвязанную поддержку (для сравнения, аналогичную поддержку получили 2/3 сельскохозяйственных организаций, являющиеся основными получателями субсидий, выделяемых на субсидирование процентной ставки по кредитам).

С целью повышения доступности субсидий, выделяемых на несвязанную поддержку малым сельхозпредприятиям, наряду с мероприятиями, указанными выше, ФАС России считает целесообразным рассмотреть вопрос об установлении верхнего предела среднегодового дохода хозяйствующего субъекта, определяющего его право на получение несвязанной поддержки в области растениеводства.

Важным инструментом регулирования сельскохозяйственных рынков в Российской Федерации является осуществление государственных закупочных и товарных интервенций, целью которых является стабилизация цен на сельскохозяйственную продукцию и поддержание уровня доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В настоящее время закупочные и товарные интервенции осуществляются только на зерновом рынке в соответствии с Правилами осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2001 года № 580.

С учетом практики проведения интервенций на зерновом рынке Российской Федерации Минсельхозом России был подготовлен новый проект Правил приобретения сельскохозяйственной продукции у сельскохозяйственных товаропроизводителей в процессе осуществления закупочных интервенций и ее реализации, в работе над которым ФАС России принимал активное участие. В частности, по инициативе ФАС России, в указанный проект Правил были внесены положения, определяющие условия, при которых сельскохозяйственная продукция, закупленная в федеральный интервенционный фонд, может быть реализована без проведения биржевых торгов.

В соответствии с действующими правилами Минсельхоз России по согласованию с ФАС России (как правопреемника ФСТ России) определяет минимальные и максимальные расчетные цены на сельскохозяйственную продукцию, при достижении которых проводятся соответственно закупочные и товарные интервенции. В соответствии с методикой расчета указанных цен, утвержденной на межведомственном уровне, в основе определения указанных цен лежит принцип ретроспективного анализа ценовой ситуации на соответствующем товарном рынке.

Вместе с тем, как показывает анализ зарубежной практики (ЕС, США), при определении интервенционных цен за основу принимается индикативная цена, т.е. цена, которую государство стремится поддерживать на внутреннем рынке, используя различные инструменты регулирования, в том числе меры таможенно-тарифного регулирования. Как правило, индикативная цена формируется на основе статистических данных о себестоимости производства интервенционного продукта и нормы прибыли, обеспечивающей его воспроизводство или расширенное производство, в зависимости от целей, которые преследует государство.

По мнению ФАС России, такой подход более предпочтителен при определении интервенционных цен. Проведение закупочных и товарных интервенции по ценам, основанным на индикативных ценах в сочетании с применением механизма экспортных пошлин, позволит избежать существенного влияние мировой конъюнктуры на цены внутреннего рынка.

Данный подход предлагается реализовать при подготовке методики расчета предельных уровней минимальных и максимальных цен на сельскохозяйственную продукцию, утверждение которой предусмотрено проектом Правил приобретения сельскохозяйственной продукции у сельскохозяйственных товаропроизводителей в процессе осуществления закупочных интервенций и ее реализации.

Кроме того, по мнению ФАС России, целесообразно расширить сферу применения товарных и закупочных интервенций для стабилизации цен на рынках, наиболее подверженных сезонным колебаниям объемов производства, и как следствие, стоимости, в частности, на рынки сахара и сырого молока.

Вопрос ценообразования на сырое молоко неоднократно рассматривался Федеральной антимонопольной службой, в том числе в рамках выполнения поручения по итогам совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева (протокол от 08.10.2013 № ДМ-П11-72пр) о проведении с учетом мировой практики анализа формирования цен на молоко, реализуемое сельскохозяйственными товаропроизводителями, поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 08.07.2014 № АД-П11-5019 по вопросу установления минимального порога закупочных цен на молоко, поручения по итогам совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева в Краснодарском крае по вопросу «О ходе проведения в 2015 году сельскохозяйственных уборочных работ» (протокол от 03.08.2015 № ДМ-П11-85пр) о представлении предложений по механизмам регулирования, в том числе по созданию механизмов стабилизации цен на рынке молока и молочной продукции.

Во исполнение указанных поручений Федеральная антимонопольная служба с учетом результатов анализа практики регулирования рынка молока и молочной продукции в зарубежных странах, а также мнения представителей молочного бизнеса, высказанного на заседании рабочей группы Экспертного совета по агропромышленному комплексу при ФАС России, довела свою позицию по указанным вопросам до Правительства Российской Федерации (исх. № ЦА/51070-ПР/13 от 17.12.2013) и Минсельхоза России (исх. № ЦА/42373-ПР/14 от 20.10.2014, № ЦА/26810-ПР/15 от 29.05.2015).

Было предложено возобновить рассмотрение вопроса о применении механизма интервенций на рынке молока и молочной продукции, как механизма, в наименьшей степени искажающего условия конкуренции на соответствующих товарных рынках.

В связи с этим, ФАС России поддержал предложение Минсельхоза России, внесенное в Правительство Российской Федерации письмом от 17.11.2015 № СЛ-21-08/14655, рассмотреть возможность проведения закупочных и товарных интервенций в отношении молочной продукции (сухого молока и сливочного масла), а также предложенные во исполнение протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 19.11.2015 № АД-П11-232пр концептуальные подходы к проведению закупочных и товарных интервенций на рынке молока.

По итогам совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича по вопросу «О государственных закупочных и товарных интервенциях на рынке молока и молочной продукции» (протокол от 29.12.2015 № АД-П11-251пр) Минсельхозу России и ФАС России поручено разработать нормативную правовую базу, необходимую для проведения интервенций на рынке молока и молочной продукции.

Введение механизма интервенций на указанных рынках поможет найти разумный баланс между спросом и предложением, что, соответственно, положительно отразится на уровне волатильности цен на указанную продукцию. Также ФАС России считает, что молочная продукция, закупленная в процессе интервенции может быть, в том числе, реализована в рамках системой оказания социальной продовольственной помощи населению.