Тема 5. Порядок формирования представительных и исполнительных органов местного самоуправления

Тема 8. Технологии принятия муниципальных

Управленческих решений

План:

1. Особенности принятия управленческих решений в муниципальном менеджменте

2. Классификация управленческих решений муниципального менеджмента

3. Регламент как инструмент принятия муниципальных управленческих решений

4. Процесс утверждения муниципальных управленческих решений

Вся разноплановая деятельность муниципального менеджера связана с тремя укрупненными фукнциями:

· принятие управленческого решения;

· осуществление управленческого решения;

· контроль, включающий оценку последствий реализации решения.

Основными факторами, влияющими на организацию и функционирование муниципального образования являются технико-технологические, социально-экономические и региональные. В связи с этим можно выделить две группы задач, требующих решения:

1) функциональные, обусловленные спецификой труда в органах местного самоуправления, полномочиями отдельных муниципальных служащих и носящие в основном стандартный характер;

2) ситуационные – возникающие при нарушениях взаимодействия подсистем и элементов систем под влиянием технико-технологических, социально-экономических и региональных факторов.

На местном уровне главными инициаторами в принятии решений местного значения высту­пают представители основных ветвей власти, локализованных в том или ином МО.

Категория «управленческое решение» имеет многоаспектное содержание: 1. это вид деятельности, протекающий в управляющей системе и связанный с подготовкой, нахождением, выбором и принятием определенных вариантов действий. В этом аспекте управленческое решение – вид работы в аппарате администрации муниципального образования, определенный этап процесса управления;

2. это вариант воздействия управляющей системы на управляемую, форма воздействия. Здесь управленческое решение есть описание предполагаемых действий управляющей системы по отношению к управляемой;

3. это организационно-практическая деятельность руководителя.

Управленческое решение как специфический вид деятельности человека в процессе муниципального управления можно представить в виде последовательности определенных операций - изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль над их осуществлением.

Основными требованиями к муниципальным управленческим решениям являются: своевременность, обоснованность, обязательность исполнения, адресность, непротиворечивость, правомочность.

В зависимости от уровня целей разработанного плана выделяют стратегиче­ские и оперативные решения. Организационные особенности обуслов­ливают проявление сложных и простых, одно- и многокритериальных, гибких и жестких, штатных и внештатных решений. Условия контроля, интегрированные в систему управления, обеспечи­вают использование прямых и косвенных, предварительных, текущих и реализационных решений. А функция прогнозирования становится ос­новой для выделения пробных и упреждающих, ситуационных и це­левых, кратко-, средне- и долгосрочных решений.

Порядок в принятии эффективного управленческого решения вклю­чает прохождение следующих стадий: описание проблемной ситуации; формулировка проблемы, требующей разрешения; предварительный анализ, выдвижение гипотез; установление целей и задач; определение критериев; поиск, анализ и сопоставление альтернатив, вариантов решения; оценка риска; выбор оптимального варианта решения; разработка плана реализации принятого решения.

Принятие решений в процессе муниципального управления имеет свои особенности, связанные главным образом с тем, что вынесенный вариант решения должен быть не только эффективным, но и признанным большинством населения, а также отвечать крите­риям легитимности и справедливости.

Непременным условием принятия решения в муниципальном об­разовании является обязательный учет мнения населения. Важнейшим политическим институтом, призванным утвердить публично-властные решения на основе активного участия жителей, а также при определении основных направлений в развитии МО методом общего голосования, является референдум. Решение, принятое на местном референдуме, не нужда­ется в утверждении какими-либо ОМС. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию.

Наряду с референдумом одной из форм работы с населением в МО являются опросы, по резуль­татам которых формулируются предложения для решения общест­венно значимых проблем.

Схемы при­нятия решений муниципальными органами про­писываются в уставах МО. Уставами предусмотрены нормативные и ненормативные наименования актов. Нормативные наименования называются постановлениями, ненормативные — распоряжениями.

Важнейшим средством в принятии решений представительными органами власти является регламент, который определяет порядок в подготовке и принятии решений между управленческими уровнями.

Значительная роль в разработке и принятии решений отводится информатизации процесса управления. Информационная поддержка принятия решения предусматривает создание баз данных, используемых для оперативного управления протекающими в МО социально-экономическими процесса­ми. Наиболее характерными базами данных для управления на мест­ном уровне являются социально-демографические; жилищно-коммунальные; финансово-экономические; делопроизводственные и географические.

Осуществление решения — самый трудоемкий и напряженный этап муниципального управления и во многом зависит от финансового состояния МО. Многие возможные муниципальные управленческие решения не будут выполнимыми, поскольку либо у руководителя, либо у самого муниципального образования недостаточно ресурсов для их реализации. Кроме того, причины проблемы могут быть связаны с внешними для МО факторами. Корректирующие действия могут наталкиваться на ряд ограничений, которые сужают возможности МО в принятии решений.

Возможные ограничения:

· неадекватность средств;

· недостаточное число работников, имеющих требуемую квалификацию и опыт;

· потребность в технологии, еще не разработанной или слишком дорогой;

· нормативные ограничения.

Для принятия обоснованных управленческих решений в МО нужно создать и развивать эффективную систему обмена информацией:

· регулировать структуру и направления основных информационных потоков

· проводить регулярные встречи-совещания с подчиненными для обсуждения грядущих перемен, распределения работ;

· улучшать систему обратной связи (перемещение работников из одного структурного подразделения в другое, опросы, ящики для предложений и др.);

· улучшать систему прямой связи (распространение информационных бюллетеней, внутренние и внешние публикации, содержащие информацию, полезную для всех работников: предложения и рекомендации по поводу управления, ответы руководителей на часто задаваемые вопросы и др.).

Практическое занятие по теме:

«Технологии принятия муниципальных управленческих решений»

При решении следующих ситуационных задач необходимо дать ответы на следующие вопросы:

1. Когда имеет место быть такая ситуация?

2. Как можно разрешить эту проблему?

3. Кто ее должен решать?

4. Какие нормативно-правовые акты и кто должен издать?

5. Кто несет ответственность за произошедшее?

6. Что необходимо предпринять, чтобы такая ситуация не повторилась?

Ситуация 1. При разработке программы социально-экономи­ческого развития муниципального образования префект не совету­ется с главами управ.

Ситуация 2. Руководство предприятия каждый раз неохотно идет навстречу к местным органом власти в решении вопросов, свя­занных с развитием района.

Ситуация 3. При формировании местного бюджета не были учте­ны расходы на проведение мероприятий по озеленению микрорайона.

Ситуация 4. В муниципальном образовании в условиях разра­ботки и освоения новых месторождений угля, нефти, газа, добычи золота наблюдается острая нехватка как квалифицированных, так и неквалифицированных рабочих рук.

Ситуация 5. В муниципальном образовании существует нехватка специалистов в области государственного и муниципального управления.

Ситуация 6. В школах города в связи с отсутствием финансиро­вания обнаружилась неукомплектованность преподавательского со­става. Перед мэрией встала задача: набрать недостающих учителей.

Ситуация 7. Администрация города не уделяет внимания орга­низации досуга детей, что не способствует общению детей, физиче­скому развитию и воспитанию.

Ситуация 8. Во время сильных дождей, снегопадов и таяния снега происходит затопление низких участков дорог и магистралей, что создает препятствия для нормального движения транспорта.

Ситуация 9. Администрация города должна создавать условия для функционирования центров проведения досуга для детей и подростков: кружки, различные спортивные клубы и т. д., но она передает эти помещения коммерческим организациям.

Ситуация 10. Вблизи детского сада администрацией района раз­решено строительство бензоколонки, что не учитывает интересы населения территории.

Ситуация 11. При проведении в администрации района меро­приятий по совершенствованию оргтехники не был учтен уровень квалификации муниципальных служащих.

Ситуация 12. Отдел кадров принял на работу неквалифицирован­ного работника, не учитывая требований на вакантную должность.

Ситуация 13. Глава МО издал распоряжение о запрещении пар­ковки автомобилей вблизи парка, не известив об этом население района.

Ситуация 14. Городская библиотека была закрыта, таким обра­зом, население, в особенности школьники, не в состоянии удовле­творить свои социально-культурные потребности.

Ситуация 15. В структуре системы управления городом отсутству­ет отдел работы с населением, поэтому население не информировано о деятельности органов местной власти и не имеет возможности уча­ствовать в решении проблем местного значения.

Ситуация 16. Глава МО дал заказ таксопарку для обеспече­ния такси территории района, а администрация МО аннулировала этот заказ.

Ситуация 17. В городах возникают проблемы с отоплением и горя­чим водоснабжением: в теплое время года (весной) отопление вовремя не отключается, а при наступлении холодов оно не включается, отсут­ствует горячее водоснабжение.

Рекомендуемая литература из общего списка: 5, 6, 11, 12.

ВОПРОСЫ К ЭКЗАМЕНУ

1. Сущность муниципального менеджмента

2. Функции муниципального менеджмента

3. Субъекты и объекты муниципального менеджмента

4. Роль и значение местного самоуправления

5. Необходимость государственной поддержки местного самоуправления

6. Природа местного самоуправления

7. Функции местного самоуправления

8. Принципы местного самоуправления

9. Отличие местного самоуправления от государственного управления

10. Формы осуществления местного самоуправления

11. Понятие и сущность муниципального управления (МУ)

12. Субъект и объект муниципального управления

13. Основные задачи муниципального управления

14. Планирование в органах местного самоуправления

15. Организация деятельности органов местного самоуправления

16. Исполнение контроля в органах местного самоуправления

17. Федеральный закон № 131 о структуре органов местного самоуправления

18. Представительный орган местного самоуправления

19. Исполнительный орган местного самоуправления

20. Классификация органов местного самоуправления

21. Структура органов местного самоуправления

22. Формирование структуры местной администрации

23. Организационные структуры управления местной администрацией

24. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

25. Понятие «муниципальная служба»

26. Принципы муниципальной службы

27. Задачи и функции муниципальной службы

28. Особенности муниципальной службы

29. Аттестация муниципальных служащих

30. Особенности принятий управленческих решений в муниципальном менеджменте

31. Классификация управленческих решений муниципального менеджмента

32. Регламент как инструмент принятия муниципальных управленческих решений

33. Процесс утверждения муниципальных управленческих решений

34. Ответственность органов местного самоуправления перед населением

35. Ответственность органов местного самоуправления перед государством

36. Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

37. Контроль за деятельностью местной администрации со стороны государственных органов власти

Тема 5. Порядок формирования представительных и исполнительных органов местного самоуправления

План:

1. Федеральный закон № 131 о структуре органов местного самоуправления

2. Модели формирования органов местного самоуправления для разных типов МО

3. Представительный орган местного самоуправления

4. Исполнительный орган местного самоуправления

Структура ОМС определяется населением самостоятельно.

ФЗ №131 устанавливает ряд ограничений на структуру ОМС. В частности, он вводит обязательность наличия ОМС трех видов: представительного органа, главы МО, местной администрации.

При этом в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не формируется, а его функции выполняет сход граждан. Глава такого поселения и исполнительно-распорядительный орган всё равно являются обязательными.

Существующие ограничения в структуре ОМС связаны с обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В ФЗ № 131 местная администрация названа исполнительно-распорядительным органом, а для представительного органа установлена исключительная компетенция.

Предусмотренная ФЗ № 131 для сельских поселений модель отличается тем, что лицо, имеющее статус главы поселения, возглавляет одновременно представительный и исполнительный органы поселения, исполняя полномочия: главы МО (поселения); руководителя представительного органа и главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).

Достоинство модели состоит в экономии бюджетных средств на заработной плате двух должностных лиц МС, в сглаживании возможных конфликтов и противоречий между ис­полнительной и представительной властью в поселении, а также в учете дефицита квалифицированных кадров.

Модель реализуется следующим образом: жители поселения на муниципальных выборах избирают представительный орган посе­ления, а глава поселения избирается:

а) либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах;

б) либо депутатами из своего состава.

Не все сельские поселения обязаны иметь такую структуру органов.

Такая модель организации муниципальной власти очевидно предпочтительна для небольших поселений.

Традиционная модель структуры ОМС состоит в том, что жители избирают на муниципальных выборах представительный орган поселения (или МО другого типа) и главу поселения. Лицо, получившее полномочия главы поселения, ста­новится и главой местной администрации, совмещая таким образом, статус высшего должностного лица (политическая должность) и статус руководителя исполнительно-распорядительного органа (хо­зяйственная должность).

В следующей моделиизбранный всем насе­лением глава МО занимается в основном политическими задачами, исполняя полномочия председателя пред­ставительного органа, в то время как хозяйственными задачами по­селения занимается лицо, назначенное по контракту. Реализация этой модели состоит в том, что на муниципальных выборах жителя­ми избирается и представительный орган, и глава МО, который затем возглавляет представительный орган. При этом руководить местной администрацией будет профессио­нальный управляющий — менеджер, нанятый по контракту, кото­рый заключается по результатам конкурса.

В МО любого типа число членов конкурсной комиссии и порядок проведения конкурса устанавливает представительный ОМС. При этом впоселениях все члены конкурсной комис­сии назначаются представительным ОМС этого поселения, а в муниципальных районах и городских округах при формировании конкурсной комиссии участвуют органы государ­ственной власти субъектов РФ.

Новшеством ФЗ № 131 является модель структуры органов местного самоуправления, вкоторой представительный орган, как обычно, избирается жителями на муниципальных выборах, но статус главы МО получает избранный из состава депутатов председатель этого органа. Главой местнойадминистрации является профессиональный управляющий — менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Только для муниципальных районов предлагается ФЗ № 131 модель структуры органов местного самоуправления, для принятия которой требуется, чтобы она была зафиксирована в уставе муниципального района, и ее должны поддержать представительные органы двух третей поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы. Для реализации этой модели представительный орган района не избирается непосредственно жителями района на муниципальных выборах, а формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав этого района.

Глава муниципального района избирается из состава сфор­мированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа. Главой местной администрации является профессиональный управляющий — менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Таким образом, формирование представительного органа традиционным способом путем избрания всеми жителями может осуществляться в МО любого типа. Но для муниципальных районов до­пускается и иной способ — путем делегирования представителей поселений, входящих в состав муниципального района (глав и депута­тов представительных органов указанных поселений).

Избрание высшего должностного лица — главы МОдля МО любого типа — возможно двумя способами:

1) населением на муниципальных выборах;

2) представительным ОМС из своего состава.

В первом случае глава МО может наделяться полномочиями:

а) главы местной администрации, а значит — возглавлять исполнительный орган и заниматься конкретными проблемами муниципального хозяйства;

б) председателя представительного ОМС, т. е. возглавлять орган, решающий в основном политиче­ские задачи.

Если избранный населением глава МО получит полномочия главы местной администрации, это авто­матически приведет к тому, что председателем представительного органа будет избираться один из депутатов.

Если же избранный населением глава МО получит полномочия председателя представительного ОМС, то назначение главы администрации должно происходить по контракту с участием конкурсной комис­сии.

При втором способе избрания главы МО из состава депутатов, когда жители избирают на муниципальных выборах только представительный ОМС, ФЗ № 131 допускает только один вариант полномочий, функций и статуса такого лица — возглавлять предста­вительный орган. А это в свою очередь приводит к назначению главы администрации по контракту. Однако такое ограничениене распространяется на сельские поселения.

Та же конкурсная процедура назначения главы местной адми­нистрации — менеджера — используется в тех муниципальных райо­нах, где представительный орган формируется из представителей поселений. Глава муниципального района в этом случае автомати­чески наделяется полномочиями председателя представительного органа.

Глава местной администрации по ФЗ № 131 может приобретать свои полномочия двумя способами:

1) получив предварительно полномочия главы МО путем избрания всем населением на муниципальных выбо­рах. В этом случае глава местной администрации будет одновремен­но иметь статус высшего должностного лица МО;

2) назначением по контракту, который заключается по резуль­татам конкурса. В этом случае статус высшего должностного лица — главы всего МО — получит лицо, из­бранное представительным органом из своего состава и являющееся его председателем.

Контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) не является по за­кону обязательным элементом в системе МС и относится к категории иных органов.

В принципе, контроль за исполнением органами и должност­ными лицами МС полномочий по решению вопросов местного значения сегодня находится в исключительной компе­тенции представительного органа.

ФЗ № 131 предлагается два способа фор­мирования контрольного органа:

1) на муниципальных выборах:

2) представительным органом МО.

Один из этих способов должен быть выбран и зафик­сирован в уставе МО. Органы и должно­стные лица МС обязаны представлять в контрольный орган МО по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящим­ся к их компетенции.

Вопросы организации и деятельности ОМС, включая порядок их формирования, срок полномочий, сами полномочия, подконтрольность определяются не федеральным или региональным законом, а уставом МО. Это основание для свободного и самостоятельного опреде­ления конкретной и уникальной структуры органов в каждом МО.

Наличие представительного органа вызвано объективной потребностью жителей в поселениях свыше 100 избирателей выбирать своих представителей для решения и (или) организации решения проблем жизнеустройства на данной территории.

Основная задача представительного органа – представлять и реализовывать коллективные (публичные) интересы первичных субъектов МС – жителей (представителей местного сообщества), действуя от их имени. Именно представительному органу дано право формировать иные органы муниципальной власти в данном МО, а также принимать устав и вносить в него изменения.

Главный признак представительного органа состоит в том, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности. Представительный орган имеет исключительную компетенцию в решении многих вопросов муниципального образования.

Функции представительного органа разнообразны. Статус этого органа позволяют данному коллегиальному органу в рамках своих полномочий, определенных в уставе МО, принимать от имени жителей этого МО решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории данного МО, включая граждан, которые не участвовали в голосовании на выборах этого органа, а также органы или подразделения государственной власти, действующие на территории МО.

Кроме того, представительный орган осуществляет от имени и в интересах населения контроль за осуществлением решения вопросов местного значения.

Представительный орган осуществляет и организационную функцию: определяет структуру ОМС (если решение не принимается населением), формирует иные ОМС, определяет структуру исполнительно – распорядительного органа, определяет порядок взаимодействия всех органов и выборных должностных лиц МС в рамках осуществления задач местной власти, обеспечивает взаимодействие ОМС с населением, определяет процедуры и гарантии участия населения в осуществлении МС, устанавливает потребность и условия участия МО в организациях межмуниципального сотрудничества, определяет выбор наиболее приемлемых и эффективных форм организации предоставления муниципальных услуг.

Вместе с тем, основная функция представительного органа МС – это нормотворческая деятельность.

Выражая интересы населения, представительный орган определяет цели и приоритеты в муниципальной деятельности.

Структура местной администрации утверждается представительным органом только по представлению главы местной администрации.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа поселения определяется уставом МО и зависит от численности населения МО.

Одним из основных документов, согласно которым строится работа представительного органа, является его регламент.

Глава МО – это обязательный орган в структуре органов местного самоуправления в МО любого типа, включая малые поселения. В уставе поселения необходимо определить порядок формирования главы поселения, собственную компетенцию, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности, позволяющие главе поселения принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать, тем самым, в решении вопросов местного значения поселения. Глава МО является высшим должностным лицом МО и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Главой местной администрацииявляется:

· либо глава МО, в случае его избрания жителями на муниципальных выборах;

· либо лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом МО.

Статус лица, назначенного по контракту, отличается от статуса главы местной администрации, являющегося одновременно главой МО (поселения). Контрактомс главойместной администрацией является договор, заключаемый от имени МО с физическим лицом на осуществление полномочий по руководству администрацией МО. Условия контракта для главы местной администрации утверждаются представительным органом МО.

Местная администрация — исполнительно-распорядительный орган МО — в соответствии с уставом МО наделяется необходимыми полномочиями для решения вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, переданных МО. Местные администрации принимают непосредственное участие в фор­мировании социальной, экономической, экологической политики на уровне МО и организуют ее реализацию в МО.

Цели и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечаю­щих за достижение конкретных целей и выполнение определенных функ­ций и задач. Чем сложнее в том или ином МО хозяйственный комплекс, тем более сложной является структура и тем более важна взаимосвязь всех ее составляющих, обеспечивающих комплексное решение вопросов социально-экономического раз­вития и охраны окружающей среды. Структура управления, как прави­ло, ориентирована на решение задач, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения, и должна определяться уров­нем социально-экономического развития МО.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муници­пального управления за отдельными управленческими подразделения­ми и должностными лицами.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Порядок формирования и конкретные полномочия местной администрации, система её взаимодействия с другими органами, входящими в структуру органов местного самоуправления, подотчетность и подконтрольность, а также иные вопросы организации и деятельности администрации определяются уставом МО.

Согласно ФЗ № 131, структура местной администрации утверждается представительным органом МО по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы (подразделения) местной администрации.

Рекомендуемая литература из общего списка: 2, 6, 12.