Исполнительная власть в системе государственной власти

Так как у государства возникает необходимость реализации исполнительной власти, то соответственно возникает и вопрос о том, какая часть государственно-властного механизма будет заниматься осуществлением этой власти.

Конституция РФ 1993 года вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть», а также её четко выделяет в системе разделения властей, предусматривает отнесение установленной системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти к ведению Российской Федерации. И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление, как о самой исполнительной власти, так и о реализующих её органах. Так, ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и её субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации Попов Л. Л. Административное право.1 По мнению Бачило И.Л. отсюда следует, что в систему федеральной власти, входит ещё и власть субъектов, где также закрепляется соответствующие звенья системы исполнительной власти. Также можно дать краткое определение исполнительной власти в целом - это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определённых сферах ведения путём реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права.2

Исходя из этого определения следует, что задача исполнительной власти - исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов, но на предписаниях не только представительной власти должна осуществлять исполнительная власть, так как это противоречит тому, что конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, то есть содержать взаимные противовесы для всех.3 Иначе говоря, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой. Соответственно исполнительная власть реализуется, например, и на постановлениях Конституционного Суда РФ.

Также следует рассмотреть вопрос и о соотношении исполнительной власти и государственного управления в целом. Государственное управление представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть Попов Л. Л. Административное право1. Из этого определения ясно видно, что государственное управление гораздо шире понятия исполнительной власти, потому что его осуществляют все государственные органы любой из ветвей власти. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности звеньев государственного аппарата, а в конкретно - исполнительных органов, являющимися органами государственного управления. Примером может служить раздел III Лесного Кодекса Российской Федерации, в 8 главе которого говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление» в регулируемой кодексом области.

Можно также выделить аппарат исполнительной власти, который представляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве её субъектов, а также организационный механизм её реализации, то есть органы, находящиеся на различном иерархическом уровне: Правительство, министерства, службы.

Однако термин «исполнительная власть», по мнению Дмитриева Ю.А. приобрёл конституционный статус, а «государственное управление» перешел в разряд теоретических2. Поэтому исполнительная власть представляется нам как совокупность органов её осуществляющих, названных в Конституции РФ и других нормативно-правовых актах (ФКЗ от 26.02.97 № 2 «О правительстве Российской Федерации» и т. д.).

Алехин А.П. обращает внимание на то, что исполнительная власть не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность, то есть единая система органов исполнительной власти не есть сама исполнительная власть, она лишь получает своё выражение в их практической деятельности 1. Соответственно все субъекты исполнительной власти являются звеньями государственного управления, однако в данную систему не будут входить звенья, выходящие за принцип разделения властей.

Дмитриев Ю.А. считает, что место исполнительной власти является одним из основополагающих в системе государственной власти, так как она реализует один из важных принципов демократического государства, а также деятельность государственных и муниципальных органов, воздействующих на общественные интересы для достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное и прогрессивное развитие 2.

Статья 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что Правительство РФ - это исполнительный высший орган государственной власти Российской Федерации. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации3.

В своей деятельности Правительство РФ руководствуется рядом основных принципов: верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. О полномочиях Правительства РФ имеются статьи в ряде федеральных законов и указов Президента РФ. Правительству подчинено большое число других федеральных органов исполнительной власти (министерств, государственных комитетов и т.д.).

Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Президента. В то же время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему: Президент вправе отменять акты Правительства только в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразности упомянутых актов.

Подведомственные Правительству РФ федеральные органы исполнительной власти весьма разнообразны. Это министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии России, службы, агентства, надзоры и т.д.

Каждый орган исполнительной власти имеет определённый для него действующим законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства РФ.

Под системой органов исполнительной власти понимается вертикальная связь между соподчиненными органами на основе разделения компетенции между ними. В систему входят: правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ; федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные федеральные органы исполнительной власти; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; подведомственные межотраслевые и отраслевые организации.

Территориальный масштаб деятельности имеет и ряд иных организационно-правовых выражений как применительно к федеральным органам исполнительной власти, так и к аналогичным органам субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (управления, уполномоченные и т.п.), действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему исполнительных органов республик, краёв, областей и т.п. Кроме того, отдельные федеральные органы создают межтерриториальные исполнительные органы, действующие на территории нескольких субъектов Федерации (например, органы военного управления).

Органы исполнительной власти субъектов РФ можно характеризовать как территориальные, так как их компетенция ограниченна территорией данного субъекта. Однако, учитывая, что в составе этих субъектов есть государства (республики) и административно-территориальные единицы (т.е. собственно территории), для их общей характеристики стал всё чаще использоваться термин региональное управление.

Органы исполнительной власти можно различать и по характеру компетенции. С этих позиций выделяются:

а) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по вопросам основным их деятельности. Это - Правительство РФ, правительства республик, входящих в состав РФ входящих в состав РФ, а так же правительства (администрации), созданные в некоторых краях, областях, городах федерального значения, автономные области, автономных округах. Во многих случаях на территориальном и региональном уровнях ими руководят губернаторы;

б) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении полученных им сфер отраслевой деятельности. Как правило, это - федеральные и республиканские министерства, иные отраслевые исполнительные органы;

в) органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые по порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных исполнительных органов. Как правило, это - государственные комитеты, федеральные комиссии, а так же аналогичные органы субъектов Федерации (например, государственные комитеты в республиках);

г) органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности (например, федеральные надзоры).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. К числу первых относятся правительства, государственные комитеты, федеральные комиссии, а также администрации субъектов Российской Федерации, если это прямо зафиксировано в их статусе.

В качестве критерия классификации исполнительных органов используется также способ их создания. С таких позиций можно различать: исполнительные органы, образуемые в установленном порядке. Таких органов большинство, как на уровне РФ, так и её субъектов (например, образование министерств и иных исполнительных органов главами государств или главами исполнительной власти) в отдельных случаях используется способ избрания.

Разнообразны организационно-правовые формы органов исполнительной власти.

Здесь довольно много различных модификаций, очень часто происходят изменения, в силу чего устойчивым данный вид классификации признать не представляется возможным. Тем не менее, по данному критерию сейчас доступны для выделения:

а) правительства (РФ, входящих в её состав республик, городов федерального значения, а также в отдельных краях, областях);

б) министерства (федеральные, республиканские);

в) государственные комитеты (федеральные и республиканские);

г) федеральные комиссии, российские агентства, федеральные службы, федеральные надзоры (только на федеральном уровне);

д) администрации или мэрии (в субъектах федерации, не являющимися республиками);

е) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы, структурные подразделения органов исполнительной власти либо самостоятельные органы управления в субъектах Федерации.

Таким образом, исполнительная власть является первичной и основной структурной единицей в системе государственной власти. Она имеет сложное структурное внутреннее строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы (конструкции органа в органе), состав служащих государственной службы как специального института государственной власти.