Становление государственной и местной власти в послесоветский период.
Последние два десятилетия наша страна переживала многочисленные потрясения, изменения и реформы. Существовала реальная необходимость перехода от отжившей или неправильно реализованной себя социалистической модели управления государством к современным и перспективным способам осуществления власти, как на уровне государства, так и на местном уровне.
Реформы национально-государственного устройства федеральных отношений и местного самоуправления начала 90-х гг., назрели и были обусловлены как объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретных лидеров, партий. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР РСФСР, которые по своему замыслу должны были стабилизировать ситуацию и внести порядок в управлении страной.
В первую очередь это коснулось, конечно же, государственной власти. В изменившихся политических условиях реформы проводились ситуативно, без четкого плана и видения стратегии развития государства. Происходили частые и бессистемные изменения структуры органов власти, иногда создававшиеся под конкретных лиц. Возникали многочисленные пробелы и пересечения функций. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР РСФСР, которые по своему замыслу должны были стабилизировать ситуацию и внести порядок в управлении страной. По Закону от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах самоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые были предоставлены значительные права местным органам власти. 6 июля 1991 г. Верховный совет РСФСР принял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился отправной точкой в развитии местного самоуправления в советской России. Этот закон предусматривал расширение сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, т. е. произошла деконцентрация власти; формирование новой территориальной структуры местного самоуправления, выделение представительных и исполнительных органов. А острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре - октябре 1993 г. Привели к новому кризису власти, который завершился разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидации местной власти как таковой, в результате чего Советы всех уровней прекратили свою деятельность. В октябре 1993 г. по Указу Президента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» в Российской Федерации деятельность Советов была официально прекращена, а их функции возложены на местные администрации.
Ряд принципиальных новаций и установок внесла Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., разделяющая систему государственной власти и систему местного самоуправления, признающая необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий. Выделение местной власти из государственной стало попыткой преодолеть тенденцию советского периода к огосударствлению местных органов власти. А в Указе Президента от 15.10.99 № 1730 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»[1] даже определяет ряд проблем, возникших при становлении местного самоуправления:
1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.
2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.
3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе: принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации; невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
4. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.
5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6. Недостаточное обеспечение финансово - экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие.
7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, не урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
8. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.
9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.
Также следует отметить и переход от командной к рыночной экономике, в результате чего возникли разнообразные формы собственности, что потребовало новых форм её защиты со стороны государства, потому что оставив рынок на произвол судьбы, государство впоследствии поплатится, соответственно необходим с его стороны контроль, и, прежде всего, административно-правовой, одновременно не забывая и про роль местной власти. В последующий период одним из направлений государственной политики в области местного самоуправления стало формирование правовой базы, обеспечивающей становление местной власти. Важнейшим элементом было формирование финансово-экономической основы и осуществление государственной поддержки, для чего в 1997 году был принят ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, послесоветский период происходили сложные процессы трансформации, как в политической жизни страны, так и в других сферах деятельности, важным достижением, которого является реальное разделение властей, закрепленное в Конституции РФ 1993 года, где уже отдельно существуют и на практике реализуются как государственная, так и местная власти.