Полномочия органов местного самоуправления зарубежных стран во взаимоотношениях со средствами массовой информации и возможность их использования в законодательстве

Российской Федерации

Российская Федерация и другие демократические правовые государства мира гарантировали своим гражданам свободу массовой информации, закрепив институт свободы массовой информации в конституционных актах.

В тоже время, информационное законодательство и законодательство о средствах массовой информации государств мира и Европы основано на нормах международного права. В целях настоящего исследования необходимо отметить отдельные нормы актов международного права.

В соответствии со ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах⁶⁸:

«1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или в прессе, а также посредством художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.

3. Пользование предусмотренными в п. 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Поэтому оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

а) для уважения прав или репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка,
здоровья или нравственности населения».

⁶⁸ Международный Пакт от 16.12.1996г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ №12, 1994

Согласно ст. 20 того же документа запрещаются «всякая пропаганда войны» и «всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию».

Проблемы организации и деятельности СМИ, а также их взаимоотношений с другими субъектами общественных отношений, урегулированы в ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, одного из основополагающих документов Совета Европы.⁶⁹

В ней провозглашены две наиважнейшие взаимосвязанные свободы – свобода выражения своего мнения и свобода информации, являющиеся предпосылкой реализации других прав и свобод и способствующие реальному воплощению в жизнь принципа разделения властей, созданию правового государства: «Каждый имеет право на свободу выражения мнения. Это право должно включать свободу высказывать мнение и получать и передавать информацию и идеи без вмешательства органов государственной власти и вне зависимости от границ…».

Существует целый ряд решений Парламентской Ассамблеи Совета Европы, касающихся конкретного воплощения свободы массовой информации. В резолюции 428 (1970) ПАСЕ перечисляются принципы, которые следует соблюдать для того, чтобы СМИ могли выполнять свои функции в интересах общественности. Среди них следующие: а) свобода выражения мнений должна распространяться на СМИ;

б) свобода выражения мнений в СМИ должна включать свободу искать,
получать, передавать, публиковать и распространять информацию и идеи;

в) власти обязаны в разумных пределах предоставлять информацию по
вопросам, представляющим интерес для общественности, а СМИ обязаны
сообщать полную и исчерпывающую информацию о государственных делах;

⁶⁹ Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.)// СЗ РФ. 2001. 8 января. № 2. Ст. 163.

г) независимость СМИ от государственного контроля должна быть
записана в законе; любое ущемление независимости допустимо только на
основании решения суда, но не органов исполнительной власти;

д) не должно быть ни прямой, ни косвенной цензуры печати или
содержания телерадиопрограмм; ограничения могут налагаться лишь в
пределах, разрешенных статьей 10 Европейской конвенции о правах
человека;

е) внутренняя организация СМИ должна гарантировать свободу
ответственных редакторов выражать свое мнение, их независимость должна
быть защищена;

ж) независимость СМИ должна быть защищена от угрозы со стороны
монополий;

з) ни частные предприятия, ни финансовые группы не должны иметь
права на монополию в области СМИ и не следует разрешать образование
монополии, подконтрольной правительству;

и) необходимо принять специальные меры для обеспечения свободы иностранных журналистов, включая статус, обязанности, привилегии и защиту от произвольной депортации, что предполагает соответствующую обязанность иностранных журналистов точно освещать события.

Перечисленные положения международных актов имеют обязательную силу для присоединившихся к ним государств, должны быть имплементированы и развиты в национальном законодательстве, и распространяются, в первую очередь, на государственных агентов, органы местного самоуправления (местного управления) и граждан, а также на других субъектов массово-информационных отношений.

Как отмечалось диссертантом ранее, в статье 29 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. закреплены основные информационные права и свободы, принадлежащие человеку и гражданину в области информации, а также правомочия, которые реализуют не только

физические лица, но и лица юридические и органы государственной власти и местного самоуправления.

В тоже время, не совсем идентичные определения понятия «информация» содержится в законодательстве России.

В утратившем настоящее время силу Федеральном Законе от 20 февраля 1995г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»⁷⁰ сказано, что информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.

Другая формулировка понятия «информация» содержится ст.1 Закона «О СМИ» 1991 г. Согласно этому акту, массовая информация - это предназначенные для неопределенного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Если считать, что в формулировке «предназначенные для неопределенного круга лиц» проявляется видовое отличие понятия «массовая информация» от более широкого понятия «информация», то сама информация - это печатные, аудио-, аудиовизуальные, иные сообщения и материалы⁷¹.

Нетрудно заметить, что один закон понимает под информацией сведения, другой - сообщения и материалы. Предельно ясно, что каждая из приведенных трактовок соответствует целям конкретного нормативного акта. Однако их соотношение имеет большое теоретическое значение для правильного понимания сущности информации в системе права.

В практическом смысле и понятном каждому виде определение информации дал С.И. Ожегов: информация – это 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах; 2) сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо. ⁷²

⁷⁰ Федеральный закон от 20.02.1995г. №24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» //
Собрание законодательства РФ. - 20.02.1995. - №8. - ст. 609.

⁷¹ Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» / Под общ. ред. Погуляева В.В. - М.:
«ЗАО Юстицинформ», 2004 г. С.4

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. 1978

А.А.Леонтьев полагает, что «сведения» и «сообщения» - слова-синонимы⁷³.

Из положений Закона РФ «О СМИ» ясно, что сведения составляют содержание сообщений и материалов. Из положений ст.ст.3, 34, 41 Закона РФ «О СМИ» следует, что «сведения являются содержанием сообщений и материалов, что сообщения и материалы не являются в чистом виде информацией, а представляют собой результат творческого труда»⁷⁴.

Можно с уверенностью говорить, что «одним из определяющих факторов отнесения сообщений и сведений к категории массовой информации является распространение их через средства массовой информации»⁷⁵.

Следовательно, массовая информация является одним из видов информации, полномочия органов публичной власти в сфере массовой информации являются частью их полномочий в области информации.

Дальнейшее развитие положения ст.29 Конституции Российской Федерации получили в действующем законодательстве России.

В Российской Федерации действует довольно большое количество нормативных правовых актов, регулирующих участие органов публичной власти в информационных отношениях. Однако абсолютное большинство из них касается непосредственно органов государственной власти. Это такие законодательные акты как, «О государственной тайне» от 21 июля 1993г.⁷⁶, «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г.⁷⁷, «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных

⁷³ Понятие чести и достоинства, оскорбления и ненормативности в текстах права и СМИ. М.: Права
человека, 1997.

⁷⁴ Моргунова Е., Погуляев В., Рузакова О. Финансовая информация как объект правовой охраны //
Интеллектуальная собственность. Авторское право и смежные права. - 2002. - N 10. С.22

⁷⁵ Трофимов М.С. Право на свободу массовой информации: конституционно-правовое закрепление и
реализация (на примере субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа). –
Ставрополь: Сервисшкола, 2005. С.34

⁷⁶ Закон РФ от 23.07.1993г. №5485-1 «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. -
13.10.1997. - №41. - ст.8220-8235

⁷⁷ Федеральный закон от 8 мая 1994г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
- 9.05.1994г. - №2. - ст.74

законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994г.⁷⁸, «Об обязательном экземпляре документов» от 29 декабря 1994г.⁷⁹, «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995г⁸⁰, «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997г.⁸¹ и другие.

Непосредственное участие в информационных отношениях и органов государственной власти и органов местного самоуправления регулируется не таким большим количеством законодательных актов. К числу нормативных правовых актов в указанной области необходимо, в первую очередь, отнести следующие законы: Гражданский кодекс РФ,⁸² Закон РФ «О средствах массовой информации»⁸³ от 27 декабря 1991г., Федеральные законы «О рекламе» от 18 июля 1995г.⁸⁴, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002г.⁸⁵ и другие федеральные законодательные акты.

К законодательным актам федерального уровня, которые акцентировано регулируют участие органов местного самоуправления в информационных отношениях, необходимо отнести: Федеральные законы «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть

⁷⁸ Федеральный закон от 14.06.1994г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // «Собрание
законодательства РФ» 20.06.1994г.

⁷⁹ Федеральный закон от 29.12.1994г. №77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» // «Собрание
законодательства РФ» 02.01.1995г. №1. ст.1

⁸⁰ Федеральный закон от 13.01.1995г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной
власти в государственных средствах массовой информации» // «Собрание законодательства РФ»
16.01.1995г., №3, ст.170

⁸¹ Федеральный конституционный закон от 17.12.1997г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации» // «Собрание законодательства РФ» 22.12.1997г. №51. ст.5712

⁸² Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994. №51-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. - 05.12.1994. - N 32. - ст. 3301.

⁸³ Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 /
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. 1992. № 7. Ст. 300

⁸⁴ Федеральный закон от 18.07.1995г. №108-ФЗ «О рекламе» // «Собрание законодательства РФ»
24.07.1995г. №30. ст.2864

⁸⁵ Федеральный закон от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ» 17.06.2002г. №
24, ст.2253

избранными в органы местного самоуправления» от 26 декабря 1996г.⁸⁶, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. и некоторые другие.

Кроме того, на уровне субъектов Российской Федерации принято и действует довольно большое количество законодательных актов, регулирующих порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в информационных отношениях и имеющих отношение к полномочиям органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информации.

Так что, вернее будет говорить, что существует большое количество правовых норм, регулирующих порядок участия органов местного самоуправления в информационных отношениях, которые разбросаны по всему законодательству России.

В современной научной литературе диссертанту не удалось отыскать понятия информационных отношений. Как правило, под информационными отношениями принимаются общественные отношения по поводу поиска, потребления, передачи, производства и распространения информации любым законным способом. Информационные отношения столь разнообразны, что более точно определить их не представляется возможным. Очевидно, в этом кроется одна из причин, почему В.А. Копылов не давая определения информационных отношений, раскрывает их понятие через классификацию информационных правоотношений. Так, к информационным правоотношениям В.А. Копылов относит:

- информационные правоотношения, возникающие при осуществлении поиска, получения и потребления информации, информационных ресурсов, информационных продуктов, информационных услуг;

⁸⁶ Федеральный закон от 26.11.1996г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // «Собрание законодательства РФ» 02.12.1996г. №49, ст.5497

- информационные правоотношения, возникающие при производстве, передаче и распространении информации, информационных ресурсов, информационных продуктов, информационных услуг;

- информационные правоотношения, возникающие при создании и применении информационных систем, их сетей, средств обеспечения;

- информационные правоотношения, возникающие при создании и применении средств и механизмов информационной безопасности.⁸⁷

В основу приведенной классификации информационных правоотношений положено определенное действие (воздействие) производимое с информацией.

Возникает вопрос: могут ли органы местного самоуправления и их должностные лица являться участниками всех перечисленных выше информационных правоотношений? Заметим, что органы местного самоуправления и их должностные лица не только могут, но и выступают полноправными субъектами этих отношений. Однако, несмотря на то, что все перечисленные отношения являются информационными, лишь небольшую часть из них можно отнести к массово-информационным общественным отношениям, рассматриваемым диссертантом в ходе данного исследования.

Так, органы местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах обмениваются информацией с органами местного самоуправления других муниципальных образований, получают и обрабатывают информацию, приминают обращения граждан, отвечают на обращения граждан, организуют собственные пресс-службы и службы по работе с общественностью и т.д.

В группе общественных отношений, касающихся поиска, получения и распространения информации отдельно необходимо выделить такие общественные отношения, как предоставление информации представителям СМИ по их запросам, а также передача официальной информации для

⁸⁷ Копылов В.А. Информационное право: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004. С.133-139

обязательного опубликования. Такие правоотношения характерны как России, так и для зарубежных государств.

Например, в параграфе 4-м закона о печати германской земли Гамбург⁸⁸ от 1965 г. говорится, что государственные и местные учреждения обязаны давать информацию представителям печати и радио (телевидения), если таковая служит целям выполнения печатью ее общественных задач. При этом в информации может быть отказано, если: а) тем самым может быть затруднено или поставлено под угрозу срыва проведение текущего судебного процесса; б) процесса по взиманию штрафа или дисциплинарного процесса; в) имеют место предписания о содержании в тайне данной темы или о неразглашении служебных дел; г) если тем самым был бы нанесён ущерб прочим общественным или частным интересам, претендующим на защиту государства.

А, к примеру, в законе США «О свободе информации» 1967 г. (The Freedom of Information Act⁸⁹) установлено право запроса информации любым лицом от любого учреждения. Под любым лицом, очевидно, необходимо понимать как граждан, так и организации, в том числе организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации.

В соответствии с этим актом, в Соединенных Штатах Америки представители средств массовой информации могут запрашивать информацию, как у государственных органов, так и у органов местного самоуправления. Им может быть отказано в предоставлении информации, охраняемой законодательством о тайне (информация о личности человека, способная нанести ему вред, если иное не обосновано вескими обстоятельствами и др.).

Необходимо подчеркнуть, что нельзя говорить об информации вообще, не конкретно, так как объектом рассмотрения должна быть, в первую очередь, информация, которая находится в обороте и по поводу которой или

⁸⁸Тексты законов и правовых норм о печати Федеративной Республики Германии. http://mediasprut. boom. ru/info/hamburg. html 05.03.2003

⁸⁹ Закон США о свободе информации // «Законодательство и практика средств массовой информации» Выпуск 3 (19), март 1996

в связи с которой возникают общественные отношения, подлежащие регулированию правом.⁹⁰

В зависимости от характера информацию можно разделить на: открытую (находящуюся в свободном обороте) и закрытую или ограниченного доступа (государственную, коммерческую тайну, конфиденциальную информацию и др.).

В свою очередь, информация, которая находится в свободном обороте, может быть разделена на:

- информацию, находящуюся в гражданском обороте, по поводу которой возникают в первую очередь имущественные отношения;

- информацию, находящуюся в административном обороте, посредством которой регулируются общественные отношения (например, информация, которая содержится в нормах права);

- информацию, находящуюся в публичном обороте (массовая
информация, иные сведения информационного характера и др.).⁹¹

Следует уточнить, что в рамках настоящего исследования нас интересует не участие органов местного самоуправления в информационных отношениях как таковое, а полномочия органов в области информации и области свободы массовой информации, а также деятельности муниципальных СМИ.

Диссертантом уже отмечалось, что в Российской Федерации создана система нормативных правовых актов, регулирующих участие органов публичной власти разных уровней в информационных отношениях, представленная актами федерального и регионального уровня. Участие в массово-информационных отношениях органов местного самоуправления регулируется нормативными правовыми актами федерального, регионального и местного уровней.

Копылов В.А. Информация как объект правового регулирования // Сб. НТИ. Сер. 1. 1996. №8. Копылов В.А. Информационное право: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004. С.140.

Система конституционно-правовых основ свободы массовой информации является открытой, т.е. находится во взаимодействии, как с другими нормами Конституции Российской Федерации, так и российской правовой системой в целом. Кроме того, на эту систему (определение ее свойств, толкование значений ее элементов) оказывают воздействие категории, понятия и идеи других наук и отраслей права⁹².

Как было отмечено в предыдущем параграфе, «субъектами правоотношений в области свободы массовой информации являются: физические лица, юридические лица, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, средства массовой информации в лице учредителя, редакции, журналистов, издателя, распространителя и т.д.».⁹³

Таким образом, органы местного самоуправления выступают субъектами информационно-правовых отношений и субъектами массово-информационных отношений. Очевидно, что содержание информационных правоотношений гораздо шире массово-информационных отношений, так им охватываются информационные отношения не только в области свободы массовой информации, но и в других сферах, связанных с реализацией уполномоченными субъектами своих информационных правомочий.

Далее необходимо рассмотреть полномочия органов местного са_Ь'%e_прe0њ5er_]7e7|'%dиTg.f_dbchЬlobh<" Tloch_aF0Цh(ch:$Ь'е2Xhig(^af0`hЖ2^lch h^af2`h_p6 aeg3л_L'f±Twf6L/d8|(kchЬaf°Tdnbhf2ьlochTf_xckhq:04 ^hi`h]af1òèsr_4 ܤe(­_îX'f1åc__èe:_dfãh]af*]fpchs205 !c¨("chs2°$ t/e8_¨ich&0Ldbkhf6ãè_cchs2 4 !|lkcjf0(ñ]ef`^ee0à]¯ed__üXlac(Otrch:GcH°Ücchsr04b!Xdoch&0UHicl_qnPÈs204 T'e8L7f5Üh)ahïbHTf1cèr2p4`!^HichÜaft|gcHs20< %e_úL'e5Ü^(ia`dbchf2ïch_cchw204 ÜlocxXe' _hichæ!bchÜf2_cchs_04 ñ&pÌdbc8f00"<af°hChXáæ0rkh]гohS80<0аа°аecнea а_wgeанem_'e#орњ§e<_`Ü$bãhXn/cl]v0< os`,2Lhich_f04 _'eE¦èí]'ee__`ikhæ_]f`chÜaf2Lloch|f0!ˆLHiehôaf`2< ec%f1рL'edЬ'eEаX'еe^Hqch]af°f4|_ocHыhs¶040 ^(icj=af0]dbah]гshs:04 ^'f1Ь'dc|&geуT'efрT'e2HMD0ebанX'e|_7ffSлhch^if0ЬdochLgaHs_01! Ü/o"jTd"chLf2°4 à_h9kx]an1Øtbkh^LoãlÜgchs_04 Ühéch~ab0bfh_0t T'ee^§çùebXge0_'f±^'f2|'e8]lf0t_bbxn2_n0êS2²4 Tloãx=Kf0)ch`8HdbçàP_#xs20$ .av_бrtdle N Xcbpat_~ux»8]jb7$: °]exPndtw!пs!&1ЭPicjPag_"#hВhS204<9gе_'f1edT'geў_'dЗ_hi#hXaf0а_eb2Xlоbh$$а2"40л)%enнZ'euм$e_Gf7ийњxichbchDaf2ïch8Lck(q"04 loc`]hicxœaf0`ch_~2Pccxc200 êx§æ2a3àL%e$em|&e3Lhich°_chlìos(^f0_cchs324! ÜlociXhhbhTen0|æ2+hs205 T/5k__~'f2H'etîL'E3Ì'ee|l/cj0#hq_04 ch|Af0Гh]eckh^f_Ьccds204 ^&f1m°L'ccаxnf3ufњ#f2аУлL'e5elt&e_яг(]'&2ãès:04° \ocjXhishZ5f0@â|h