Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления
Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.
В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода: первый период продолжался с 1990—1992 гг. по октябрь—декабрь 1993 г., второй — с октября—декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г. и, наконец, нынешний, третий период развития правовой основы местного самоуправления начался 1 сентября 1995 г. — в этот день вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г., развивающий конституционные положения о местном самоуправлении.
1. формирование правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации относится к 1990—1991 гг. Именно в эти годы происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении: 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а 6 июля 1991 г. — Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР.
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Союзный закон о местном самоуправлении устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства союзный закон закрепил коммунальную собственность. Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления. В соответствии с данным законом союзные и автономные республики должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление.
В Российской Федерации Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» был принят 6 июля 1991 г. Он определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации.
Российский закон о местном самоуправлении в отличие от союзного закона ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный закон — понятие «коммунальная собственность». Местное самоуправление в соответствии с российским законом осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в границах административно-территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе Российской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории.
В соответствии с российским законом о местном самоуправлении Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов. Глава местной администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом. Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.
Таким образом, можно заключить, что Закон Российской Федерации о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.
В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы: «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г. и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.
Однако эти законы не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления. Выборы глав местной администрации должны были состояться в ноябре 1991 г. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» от 1 ноября 1991 г. и принятым на его основе Указом Президента Российской Федерации «О порядке назначения глав администрации» от 25 ноября 1991 г. главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. 1 апреля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации». Данный Закон, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом Российской федерации «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г.
Не выполненными оказались и многие важные законодательные положения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления, например статья 9 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., предусматривающая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70 процентов доходной части минимального бюджета.
Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался в данный период Законом РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» принятым 27 октября 1989 г., т.е. еще до перехода местных органов власти на принципы самоуправления. На основе этого Закона в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. получили статус представительных органов местного самоуправления. Правовое положение депутатов этих органов регулировалось Законом РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» от 30 октября 1990 г.
Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. в соответствии с конституционными полномочиями федеральных органов государственной власти в сфере организации местной власти достаточно подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администрации. Из нынешних субъектов Российской Федерации лишь республики в составе Российской Федерации имели право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления: законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о выборах местных Советов. Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа согласно статье 9 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сбалансированию местных бюджетов, решая предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деяния, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т.д.
Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.
31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции Российской Федерации. Данный Договор отнес установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.
2. Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.
Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках полномочий Президента Российской Федерации, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской федерации». Указами Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. «О реформе местного cамoупpaвлeния в Российской Федерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. 29 октября 1993 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных основных положений.
В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента Российской федерации «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления», в котором содержалось поручение Правительству Российской Федерации разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.
22 декабря 1993 г. Президент Российской федерации издал Указ «О гарантиях местного самоуправления», который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. Данный Указ Президента Российской Федерации предусматривал, в частности, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации мог быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления. Кроме того, этот Указ признал недействующими статьи главы второй Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., регулирующие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей Закона, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» от 30 октября 1990 г.
Начавшийся на основе указов Президента Российской Федерации процесс реформирования местного самоуправления заложил новые основы организации местного самоуправления. Прежде всего, надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.
Указы Президента Российской Федерации послужили правовой базой для принятия субъектами Российской Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.
Вместе с тем надо иметь в виду, что указы президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации (вступила в силу 25 декабря 1993 г. — со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования). Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, давая оценку указам Президента Российской Федерации, а также нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, принятым с октября 1993 г., отметила в своем постановлении «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» от 10 июня 1994 г., что данные акты сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вместе с тем в них содержатся положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации, ограничивающие конституционные права населения на местное самоуправление. Данными нормативными правовыми актами, констатировалось в названном постановлении Государственной Думы, не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. В постановлении Государственной Думы также отмечалось, что оказался не выполнен Указ Президента Российской федерации от 21 марта 1994 г. «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» в части приведения актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Складывалась, таким образом, ситуация, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления. Это положение усугублялось отсутствием нового Федерального закона о местном самоуправлении.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 28 августа 1995 г. был подписан Президентом Российской Федерации и 1 сентября 1995 г. — со дня своего официального опубликования — вступил в силу. Начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления. Статья 55 этого Закона установила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону. Новый Закон также сохранил действие статей 49—76 (закрепляющих полномочия местной администрации) и статей 80—86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона Российской федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», которые применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и новому Федеральному закону, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований, а также законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных статьями 24 и 27 Федерального закона. В данных статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность временного регулирования отдельных отношений, предусмотренных данным Законом. Согласно статье 57 Закона впредь до принятия субъектами Российской Федерации законов, предусмотренных настоящим Федеральным законом, вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Российской Федерации, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом за исключением вопросов, указанных в пунктах 1, 2 статьи 56.
Закон содержит специальную статью 62 «О формировании правовой основы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом». В ней содержатся положения, адресованные Правительству Российской Федерации, о разработке и представлении на рассмотрение Государственной Думе:
проектов федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с данным Федеральным законом;
проектов законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
проектов законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
Статья 58 Закона установила срок проведения этих выборов: не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона. Однако 17 сентября 1995 г. Президент Российской Федерации издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», в котором признал необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996 г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, «незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления» и отсутствие федерального законодательства о формировании финансовой и материальной базы местного самоуправления. Данные положения Указа вступили в противоречие с Федеральным законом. В соответствии с пактом 2 статьи 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 марта 1996 г. истекли сроки полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 1995 г. «О некоторых вопросах, связанных с реализацией федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было подчеркнуто, что продление сроков полномочий названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон. В этой связи применение Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», устанавливающие сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 90) установила, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам, установление же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996 г. противоречит Федеральному закону (п. .1 ст. 58). Соответствующие изменения в Федеральный закон, предусматривающие новые сроки проведения муниципальных выборов, были внесены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Создание эффективной системы местного самоуправления — процесс длительный. Новый Федеральный закон лишь определил основные направления реформы местного самоуправления и закрепил основы ее правового механизма. Предстоит выполнить большой объем законодательной, финансово-экономической и организационно-методической работы на федеральном уровне, и прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации.
Основополагающие принципы местного самоуправления, закрепленные в Европейской Хартии о местном самоуправлении, Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должно найти свое воплощение не только в правовом механизме обеспечения местного самоуправления, но и в практической деятельности органов местного самоуправления.
11.2. Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении
Конституция Российской Федерации, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами:
1. На федеральном уровне закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Статья 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно статье 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
В соответствии с Конституцией Российской федерации данный Федеральный закон определяет единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составляют, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации.
2. Значение Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в развитие правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что они разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации устанавливает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не только о Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и о других федеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, вопросы ответственности органов местного самоуправления за нарушение законов; организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях; основ муниципальной службы и т.д.
Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления.
Органы местного самоуправления могут наделяться Федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации. При этом им передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий и осуществляется контроль за их реализацией.
К ведению Российской Федерации в области местного самоуправления в лице соответствующих органов относится также осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
3. Конституция Российской Федерации, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяя роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, устанавливая общие принципы организации муниципальной власти, вместе с тем закрепляют государственные гарантии осуществления местного самоуправления.
Система федеральных гарантий местного самоуправления призвана обеспечить его организационную и финансово-экономическую самостоятельность самоуправления от произвольного вмешательства со стороны государственных и иных органов и должностных лиц.
Статья 133 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. При этом следует учитывать особую роль Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в системе федеральных законов. Согласно статье 7 данного Закона, ему не могут противоречить другие федеральные законы, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениях Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны применяться положения Конституции Российской Федерации и названного Федерального закона. При этом положения распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
4. Федеральное законодательство о местном самоуправлении, обеспечивая общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений: муниципального образования; вопросов местного значения; органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы и других.