В Судебную коллегию по административным делам

В Судебную коллегию по административным делам

Верховного Суда Российской Федерации

121260, г. Москва, ул. Поварская, д.15

Направляется через Челябинский областной суд

454000 г. Челябинск, ул. Труда, д. 34

Административный истец (лицо которому поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц):

	Казанцев Владимир Николаевич 02.07.1972 г.р. место рождения г. Челябинск высшее юридическое образование телефон +79123209326 адрес электронной почты: [email protected]

Административный ответчик: Правительство Челябинской области

454089, Челябинская область, город Челябинск, ул. Цвиллинга, д. 27

ИНН 7453042717 ОГРН 1027403862210

телефон: 8 (351) 263-92-41

сайт: http://pravmin74.ru/apparat-gubernatora-i-pravitelstva-chelyabinskoy-oblasti

Заинтересованные лица:

1. Главное управление лесами по Челябинской области – 454092, г. Челябинск, ул. Энгельса, 54; телефон приемной: 8 (351) 262-92-52

1. АО «Томинский ГОК» 454000 г. Челябинск, ул. Ярославская, д. 1

Общество

с ограниченной ответственностью «Рудник»

(455002 г. Магнитогорск, ул. Кирова 92)

Филиал ФГУП «Рослесинфоторг»

«Поволжский лесопроект»

(600024 г. Нижний Новгород ул. Полтавская, д. 22)

государственная пошлина 150 (сто пятьдесят) рублей.

Дело 3а-221/2017

Апелляционная жалоба

На Решение Челябинского областного суда от 01.08.2017 по коллективному исковому заявлению о признании недействительным нормативного акта

Несоблюдение указанных процессуальных норм судом первой инстанции привело, по мнению коллективных истцов, к принятию необоснованного и незаконного решения, грубо нарушило права и законные интересы, установленные законом.

1. Мотивировочная часть спорного решения носить противоречивый характер, допускает двузначное толкование фактических обстоятельств и норм права, основывается на неполном исследовании и применении норм материального и процессуального права. Ответчиком, в ходе рассмотрения настоящего административного дела, было принято Постановление № 401-П от 20.07.2017 года, в соответствии с которым в текст Постановления Правительства Челябинской области № 57-П от 20.02.2013 года были внесены изменения, исключающие указание на противоэрозионные леса в части самого Постановления и наименования приложений № 1 и № 2 к Постановлению. В текст таблиц о лесных участках и кварталах, подлежащих исключению из лесопарковой зоны и включению в противоэрозионные леса изменения не внесены. Суд первой инстанции, согласившись с доводом коллективных истцов, что правки носят редакционный характер, далее рассматривал исковые требования в отношении нормативного акта в редакции от 20.07.2017 года. Считаем, что данный вывод суда является необоснованным, противоречащим нормам КА СРФ и позиции Верховного суда (Определение от 27.04.2017 года № 44-КГ17-5), поскольку необходимо установить применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административных истцов. Исходя из материалов дела, границы лесопарковой зоны города Челябинска были изменены в 2013 году, нормативный правовой акт был применен в отношении коллективных истцов, категория защитного леса из «лесопарковой зоны» была переведена в «противоэрозионную». Таким образом нарушение прав и законных интересов коллективных истцов уже произошло по состоянию на 20.02.2013 года, внесение ответчиком изменений в Постановление № 57-П от 20.02.2013 года 20 июля 2017 года не влечет никаких правовых последствий. Таким образом, суд первой инстанции, применяя нормы права и учитывая сложившуюся судебную практику, обязан рассматривать исковые требования в отношении нормативного правового акта в первоначальной редакции от 20.02.2013 года. Коллективными истцами заявлялось ходатайство об истребовании сведений из Росреестра Челябинской области, в части внесения сведений о границе лесопарковой зоны в сведения кадастрового учета (в соответствии с пунктом 2 Постановления № 57-П) за весь спорный период (2013 – 2017 годы) с учетом позиции Истцов о формализованном исправлении текста спорного документа без изменения его содержания и толкования, однако судом первой инстанции в истребовании указанных документов было отказано.

II. Судом первой инстанции допущено неверное толкование норм материального права, регулирующих правоотношения, рассматриваемые в настоящем деле:

1. При рассмотрении вопроса о наличии полномочий Правительства Челябинской области на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции, основываясь на правовом акте в измененной редакции, пришел к выводам, что лесопарковые зоны и противоэрозионные леса имеют одно целевое назначение – защитные леса и оспариваемым нормативным правовым актом не изменялось. Данный вывод основан на неверном толковании судом положений статей 81,82, 105, 106 Лесного Кодекса РФ, Постановления Правительства РФ от 14.12.2009 года № 1007«Об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон» и оценке оспариваемого нормативного правового акта в редакции от 20.07.2017 года.

В соответствии с положениями статьи 81 Лесного Кодекса РФ, пунктом 5.4.4. Положения «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» (утверждено Постановлением Правительства РФ № 736 от 23.09.2010 года, отнесение лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации) и выделение особо защитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установление и изменение их границ; относится к полномочиям Рослесхоза РФ и за пределами полномочий органа власти субъекта федерации. При вынесение оспариваемого нормативного акта Правительство Челябинской области, исключив из лесопарковой зоны лесные участки и перевела лесные участки в противоэрозионные, превысила полномочия, установленные ст. 82 Лесного Кодекса РФ, Положением в части исключения участков лесопарковой зоны и перевод исключенных участков противоэрозионные леса (одна из категорий защитных лесов (п. 4. ст. 105 Лесного Кодекса РФ).

Вывод суда о том, что изменение категории защитного леса не меняет целевого назначения лесов и таким образом не превышает полномочия Правительства Челябинской области, не соответствует нормам статьи 81 Лесного Кодекса РФ– орган власти субъекта РФ вправе распорядится только теми полномочиями, которые установлены Лесным Кодексом РФ – в части лесопарковых зон, но не вправе устанавливать границы иных защитных лесов, в том числе ценных лесов. Различное назначение лесопарковых зон и противоэрозионных лесов определено нормативными актами, регулирующими лесоустройство – пунктом 27 Лесоустроительной инструкции, утвержденной Приказом Рослесхоза от 12.12.2011 N 516, установлено что к противоэрозионным лесам относятся леса, предназначенные для защиты территорий от водной и ветровой эрозий.

Лесопарковые зоны устанавливаются в целях организации отдыха населения, сохранения санитарно-гигиенической, оздоровительной и эстетической ценности природных ландшафтов. Зеленые зоны устанавливаются в целях обеспечения защиты населения от неблагоприятных природных и техногенных воздействий, сохранения и оздоровления окружающей среды.

Таким образом изменение категории защитного леса изменяет характеристики леса, объем прав и обязанностей лесопользователей, и поэтому законодателем отнесена к полномочиям федерального органа власти и находится за пределами полномочий органа власти субъекта федерации.

1. Судом первой инстанции, в качестве оснований для отказа в удовлетворении исковых требований, приведены положения пункта 18 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 года № 448 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», что суды не вправе оценивать целесообразность принятого нормативного акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Коллективными истцами не ставился вопрос о целесообразности принятия оспариваемого нормативного акта, не давалась оценка целесообразности принятия Постановления № 57-П. Истцами в рамках поданного иска приведены доводы о незаконности принятого нормативного акта, несоответствия его положений и процедуры его принятия нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Конституции РФ, Лесному Кодексу РФ, Постановления Правительства РФ, Федеральному закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части не противоречия принятого нормативного акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. Считаем, что судом первой инстанции понятия «целесообразности» и понятия «законности» подменены и на основании этого сделан спорный вывод суда.Если исходить из того, что «целесообразность» соответствует понятию «законности» то никакой правовой акт нельзя признать незаконным, поскольку он становится «целесообразно» принятым.

1. Судом первой инстанции, неверно применены положения Постановления Правительства РФ от 14.12.2009 года № 1007 в части применения пункта 23 Положения – судом сделан вывод что положения пункта 23 Положения являются специальной нормой и только ей регулируется порядок изменения границ лесопарковых зон, а применение иных норм Положения, в частности пункта 6 о необходимости определения площади лесопарковой зоны исходя из численности населения соответствующего поселения, при принятии решения об изменении границ лесопарковых зон не обязательно. Данный вывод суда основан на неверном прочтении пункта 23 Положения - изменение площади и границ функциональных зон в лесопарковой зоне, лесопарковой зоны и зеленой зоны производится решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Положением. Пункт 23 не содержит сведений что он является специальной нормой по отношению к иным пунктам Положения. Исходя из буквального прочтения пункта 23 следует, что при изменение границ применяется порядок, установленный Положением, без исключений.

Ошибочный вывод суда первой инстанции о «специальной» норме пункта 23 Положения привел суд к исключению из числа оснований о признании Постановления 57-П недействительным доводов коллективных истцов о несоблюдении требований о необходимости определения площади лесопарковой зоны, исходя из численности соответствующего поселения (пункт 6). В качестве доказательств необходимости учета данного фактора, коллективным истцом была представлена в материалы дела выдержка из Лесохозяйственного регламента Шершневского лесничества от 2011 года (действовавшего в период принятия Постановления № 57-П), из которой следовало, что площадь лесопарковой зоны и зеленой зоны Шершневского лесничества, установлена с учетом населения поселения – города Челябинска (с населением в 1 079 000 человек) и исходя из действовавших норм требовала увеличения. Оценка представленному Лесохозяйственному регламенту, соответствия принятого нормативного правового акта требованиям регламента, положениям пункта 6 Постановления Правительства РФ № 1007 от 14.12.2009 года судом первой инстанции не дана.

В соответствии с Лесоустроительным регламентом от 2011 года, все леса Шершневского лесничества были отнесены к категории «защитных», исходя из указанных в Регламенте нормативных актов, ссылка на которые имеется в коллективном исковом заявлении:

· Распоряжением СНК СССР от 15.04.1945г. №6183-Р и распоряжением СМ РСФСР от 09.06.1958г. №4194-Р весь лесной фонд Челябинского лесхоза отнесен к лесам I группы, как составляющий 30-ти километровую зону вокруг г. Челябинска;

· Леса Шершневского лесничества в соответствии с приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 29.05.1998г. №89 отнесены к I группе лесов;

· Решением Челябинского облисполкома от 26.05.1959г. №286 утверждена зеленая зона г. Челябинска, куда вошли лесные массивы Шершневского, Еткульского и Челябинского лесхозов;

· на основании распоряжения Челябинского облисполкома от 28.12.1976г. №1837-Р часть лесов была переведена в лесопарковые леса. Последующим Распоряжением Челябинского облисполкома от 06.02.1978г. №146-Р лесопарковая часть зеленой зоны была расширена;

· Согласно Распоряжения СМ РСФСР от 03.04.0987г. №400-Р были выделены особо ценные лесные массивы (кв.106 Долгодеревенского лесничества).

Категории защитных лесов в Шершневском лесничестве были выделены на основании следующих постановлений и распоряжений:

- Лесопарковая часть зеленой зоны – решением Челябинского облисполкома №656 от 24.06.1986г.;

- Лесохозяйственная часть зеленой зоны - решением облисполкома № 4194-Р от 27.01.1977г.;

- Защитные полосы вдоль автодорог- решением облисполкома №316 от 19.07.1982г. и постановлением Губернатора Челябинской области №99 от 29.03.2007г.;

- Другие леса на степных, лесостепных и малолесных территориях выделены решением облисполкома №316 от 19.07.1982г.;

- Леса, имеющие научное или историческое значение – постановлением Госкомлеса СССР №10 от 21.08.1990г.

Категории защитности выделены в соответствии с рекомендациями «Основных положений организации и ведения лесного хозяйства по Челябинской области (2006 год).

Таким образом, лесопарковая зона Шершневского лесничества была сформирована как лесопарковая и зеленая зона города Челябинска.Фактическое назначение лесопарковой зоны не изменилось, город Челябинск не исчез с карты РФ и по состоянию на дату утверждения Регламента от 2011 года население составляло 1 079 000 человек. В соответствии с таблицей 3.3. «Расчет общей площади зеленой зоны», в расчет зеленой зоны (лесопарковой зоны) Шершневского лесничества было включено население города Челябинска и сделан вывод о том, что «фактически выделенная территория зеленой зоны меньше существующих норм, что связано с численностью населения г. Челябинска – 1077,2 тыс. человек, г. Копейска, г. Еманжелинска, г. Коркино и нуждается в пересмотре норм выделения».

При изменении принадлежности лесных участков тем или иным лесничествам не изменяют и не могут изменить фактический статус лесных участков и не являются основанием изменения их целевого назначения, поскольку использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (пункт 2. ст. 6 Лесного Кодекса РФ).

В представленной проектной документации отсутствуют сведения о расчете площади лесопарковой зоны с учетом населения города Челябинска, учета фактически созданной лесопарковой зоны, отсутствие согласования администрации города Челябинска изменения лесопарковой зоны города Челябинска, что говорит о незаконности и необоснованности оспариваемого нормативного акта.

1. Судом первой инстанции неверно применены нормы пункта 15 Положения,которыми установлено что решение о подготовке документации по проектированию границ лесопарковой зоны и (или) зеленой зоны принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно либо по предложениям заинтересованных органов местного самоуправления – в материалах дела представлены доказательства того, что решение о подготовке документации по проектированию было принято Главным управлением лесами на основании обращения заинтересованного лица, без наличия предложений заинтересованных лиц (органов власти местного самоуправления).

Пункт 15 Положения устанавливает закрытый перечень оснований для принятия решения о подготовке документации по проектированию границ лесопарковой зоны – самостоятельное решение или предложение органа власти местного самоуправления. Указанным постановлением не установлено, что изменение границ лесопарковых зон осуществляется по заявлению заинтересованного лица и орган государственной власти обязан принимать соответствующие решения (предложения).Таким образом, изменение границ лесопарковых зон является исключительной прерогативой органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой вывод подтверждается и судебной практикой, в частности Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2017 г. по делу N А09-7924/2016.

Исходя из представленных в дело доказательств, следует что решение о подготовке документации по проектированию границ лесопарковой зоны было принято на основании обращения заинтересованного лица. Это является нарушением пункта 15 Положения.

1. Судом первой инстанции, при принятии решения, дано расширенное, двузначное и ошибочное толкование пункту 16 Положения, устанавливающей порядок разработки проектной документации. Как установлено пунктом 16 Положения, документация разрабатывается по заказу органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренных пунктом 15 настоящего Положения, в порядке, установленном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Подготовку проектной документации осуществляют лица, обладающие правом проведения работ по лесоустройству или землеустройству в установленном порядке (далее разработчик). ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не содержит такого основания выполнения работ для государственных нужд, как договор о намерениях № 1 от 23.072012 года, который был представлен Главным управлением лесами по Челябинской области. В соответствии с отзывом исполнителя работ по проектной документации, работы выполнялись по договору № 13 от 26.10.2012 года, сданы по акту 15.12.2012 года (лист дела 1 том 24). Каких-либо ссылок на договор о намерениях отзыв исполнителя не содержит.

Пункт 16 и ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не допускает выполнение работ на основании договора о намерениях. Учитывая, что проектная документация была утверждена до её сдачи Главному управлению лесами по Челябинской области, до подписания государственного контракта, считаем, что нарушение процедуры разработки и утверждения проектной документации является основанием для отмены Постановления 57-П.

1. Судом первой инстанции сделан вывод об отсутствии нарушений пункта 18 Положения, поскольку довод административных истцов основан на неверном толковании пункта 18 – «во включаемых из противоэрозионных лесов отсутствовали объекты, не подлежащие включению в лесопарковые зоны». Считаем, что суд первой инстанции целенаправленно исказил довод административных истцов и не дал оценку приказу № 481 от 12.10.2012 года об утверждении проектной документации (страница 67 Проектной документации), в соответствии с которым проектная документация была утверждена «в целях исключения земельных участков с расположенными на них объектами недвижимого имущества, размещение которых не допускается в лесопарковых зонах». Однако доказательств наличия таких объектов в лесопарковых зонах, на дату утверждения проектной документации не установлено, материалы дела данных доказательств не содержат.Выводы суда является преждевременными и не подтвержденными соответствующими доказательствами из материалов дела.

1. Судом первой инстанции неверно применены положения пункта 19 Постановления Правительства РФ № 1007 от 14.12.2009 года, в части исполнения требований по согласованию с органом местного самоуправления, в границах муниципального образования которого устанавливаются зеленые зоны или лесопарковые зоны.

Решение органа местного самоуправления, в соответствии с нормами закона об основах местного самоуправления может приниматься в строго утвержденных формах, определенного содержания, а в случая осуществления полномочий, установленных законом – с соблюдением определенной процедуры. Представленные в материалы дела письма от глав администраций, направленные в адрес заинтересованного лица, не могут являться согласованием, в понимание, которое ему придает Закон об основах местного самоуправления, Положение о лесопарковых зонах – указанные письма направлены в адрес заинтересованного лица (не является разработчиком проектной документации, не является органом власти субъекта в области лесных отношений), не соответствуют форме принятия решений органами местного самоуправления.

Учитывая, что что изменены границы лесопарковой зоны, являющейся лесопарковой зоной города Челябинска, необходимо было получать и согласие органа власти г. Челябинска.

В Судебную коллегию по административным делам