Гражданский контроль над силовым принуждением

ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД СИЛОВЫМ ПРИНУЖДЕНИЕМ

<...> Все государства, включая демократические, прибегают к принуждению. Они используют принуждение как на своей территории — в целях проведения в жизнь законов и осуществления политических курсов, так и за ее пределами — во взаимоотношениях с другими государствами. Существует множество средств принуждения — экономические, социальные, психологические, физические. Характерной и отличительной чертой государства является наличие у него инструментов физического принуждения — военной и полицейской организаций, призванных применять (или грозить применением) систематического насилия для поддержания порядка и безопасности.

Но что может помешать правителям прибегнуть к силовому принуждению для установления и сохранения недемократического режима? На протяжении всей письменной истории человечества военные и полицейские структуры нередко активно участвовали в политической жизни, причем могли использоваться для создания и подкрепления недемократических порядков даже в тех случаях, когда находились под контролем гражданских лиц. Точно так же и в современном мире организованные орудия силового принуждения обеспечивают, хотя бы отчасти, устойчивость недемократических режимов во многих странах. Но и в прошлом, и в настоящем в некоторых политических системах избранные народом руководители оказывались в состоянии настолько жестко контролировать армию и полицию, что это позволяло действовать институтам полиархии.

Для того чтобы государство могло управляться демократическим образом, несомненно требуются два условия. (1) Коль скоро существуют — и, по всей видимости, будут существовать и в дальнейшем — военные и полицейские организации, они должны быть поставлены под гражданский контроль. Но такого контроля, при всей его необходимости, еще не достаточно, ведь он имеется и в ряде недемократических стран. Поэтому (2) те гражданские лица, которые контролируют армию и полицию, должны быть сами включены в демократический процесс.

Способность избираемых народом гражданских руководителей контролировать вооруженные силы и полицию в значительной степени определяется двумя факторами: состоянием военной организации и военных технологий, с одной стороны, и использованием адекватных средств гражданского контроля — с другой. Первый фактор относится к числу общеисторических условий, которые детерминируют набор возможностей, открытых перед политическими лидерами в конкретные исторически периоды, зачастую весьма протяженные. Второй охватывает совокупность доступных средств, к которым те могут прибегнуть — более или менее сознательно и намеренно — для обеспечения гражданского контроля.

Оговорки

Было бы неверным, однако, трактовать взаимосвязь между СДП-обществом и полиархией как прямую причинно-следственную зависимость. Строго говоря, СДП-общества не являются ни необходимыми, ни достаточными для появления полиархии.

1. Хотя уровень рассредоточения власти в СДП-обществах препятствует ее монополизации любой отдельно взятой группой, существенное неравенство в распределении власти сохраняется. В результате влияние различных категорий граждан полиархии на управление государством далеко не одинаково. Соответственно, возникают следующие вопросы: действительно ли власть в полиархиях распределена настолько неравномерно, что фактически ими правят господствующие элиты? нуждаются ли полиархии в более последовательной демократизации, и если да, то как это осуществить? <...>

2. Коль скоро полиархии возникали в странах, где не было СДП-обществ, очевидно, что последние не обязательны для существования полиархии. Самым наглядным современным отступлением от правила, предполагающего взаимосвязь между полиархиями и СДП-обществами, является Индия, большинство населения которой остается преимущественно аграрным, неграмотным, гораздо менее специализированным в профессиональном плане, чем это бывает в СДП-странах, а также крайне традиционалистским и приверженным обычаям в своем поведении и убеждениях. Между тем, хотя через четверть века [после установления] полиархию там вытеснило квазиавторитарное правление выборного премьер-министра Индиры Ганди, несколько лет спустя она была восстановлена.

Еще более показателен опыт стран, в которых институты полиархии прочно укоренились еще тогда, когда эти страны были по преимуществу аграрными, т.е. задолго до того, как там сложились СДП-общества. Так, когда в начале XIX в. в Соединенных Штатах оформились институты полиархии для белых мужчин, подавляющая часть населения США была сельской и аграрной. В 1800 г. в сельской местности проживали 94% американцев, а в 1830 г., всего за несколько лет до знаменитого визита Токвиля, — 91%; в 1820 г., согласно американской переписи, 72% трудоспособного населения работали на фермах, а десятилетием позже — 70%. Вплоть до 1880 г. сельскохозяйственные рабочие превосходили по численности занятых в других сферах. Лишь в 1890 г. перепись зафиксировала незначительное преобладание городских жителей (учитывались поселения, где проживало свыше 2,5 тыс. чел.) [US Bureau of the Census, ser. A 195209: 14; ser. D 36-45: 72]. Однако, как отмечал еще Токвиль (и не только он), аграрное общество Соединенных Штатов обладало теми двумя ключевыми чертами, которые делают СДП-общества столь благоприятными для полиархии: оно обеспечивало широкое рассредоточение власти и активно способствовало развитию демократических убеждений. Мало того, идеологи аграрного республиканизма типа Т.Джефферсона и Дж.Тейлора были полностью убеждены в неразрывной взаимосвязи между демократической республикой и преобладанием независимых семейных фермерских хозяйств и не могли себе представить, что республика в Соединенных Штатах продолжит свое существование даже после того, как фермеры станут незначительным меньшинством.

Подобно Соединенным Штатам, полиархии сложились и в других странах, где свободные фермеры имели численный перевес, — как во вновь образованных (Канада, Австралия и Новая Зеландия), так и в старых европейских (Норвегия, Швеция, Дания и Швейцария)_16_.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что полиархии возможны и при отсутствии СДП-общества. Вместе с тем у нас нет причин сомневаться, что две основные черты такого общества — рассредоточение власти и создание условий для распространения демократических установок — необходимы для долговременной стабильности полиархии.

3. В прошлом (XIX — Пер.) веке эти две ключевые черты отчетливее всего прослеживались в аграрных обществах, состоящих из независимых фермеров. Однако в веке нынешнем (XX — Пер.) свободные фермерские общества почти полностью исчезли. На смену им пришли СДП-общества, которые, как и сама полиархия, являются в основном порождением XX столетия. Сегодня в странах с преобладанием сельскохозяйственного населения нет ни свободных фермерских обществ XIX в., ни СДП-обществ ХХ в. Обычно они лишены обеих черт, которые требуются для демократической стабильности. Поэтому сегодняшние аграрные общества, в отличие от своих предшественников, не обеспечивают надежных оснований для полиархии.

4. Наконец, поскольку полиархия складывается не во всех СДП-странах, совершенно очевидно, что наличия СДП-общества недостаточно для ее существования. В этом отношении весьма показательны примеры Югославии, Южной Кореи и Тайваня 1980-х годов. В каждой из этих стран становление СДП-общества способствовало развитию демократических идей, движений и оппозиции, но руководству режимов удалось с ними справиться. Для того чтобы понять, почему СДП-общества не всегда порождают полиархии, безусловно, требуется учесть ряд дополнительных факторов. Один из наиболее важных — сосредоточение контроля над средствами принуждения — нами уже обсуждался. Теперь обратимся к другим.

Уточнения

Но соотношение между полиархией и культурным плюрализмом не столь однозначно. Поскольку плюрализм субкультур гораздо чаще встречается в странах, обретших независимость после 1945 г., а значит — переживших травму национального строительства и при этом находящихся на более низких ступенях экономического развития, некоторые из тех сложностей в формировании полиархии, с которыми они сталкиваются, правомерно объяснять другими факторами [Dahl 1971: 112]. Более того, хотя культурная гомогенность благоприятствует полиархии, абсолютно очевидно, что ее не достаточно для возникновения и поддержания таковой. О том, что сама по себе культурная однородность не порождает полиархии, ясно свидетельствует опыт Северной и Южной Кореи. Несмотря на то что в культурном плане обе эти страны относятся к числу наиболее гомогенных в мире, в них действуют недемократические режимы. В список сравнительно гомогенных стран с недемократическими режимами входят также Йемен, Восточная Германия, Польша, Объединенные Арабские Эмираты и — на протяжении большей части своей истории — Гаити_19_ .

Но что еще важнее, культурная однородность не является для полиархии чем-то жестко необходимым. Строго говоря, при определенных условиях полиархия способна существовать и даже неплохо функционировать в ситуации широкого плюрализма субкультур. Как показывает практика ряда стран, одним из вариантов решения данной проблемы может стать консоциативная демократия (consociational democracy)_20_.

Легитимность полиархии

Имеющиеся в нашем распоряжении данные подтверждают следующие три предположения. Во-первых, страны существенно различаются по степени убежденности активистов (и прочих граждан) в легитимности полиархии. Во-вторых, эти различия в определенной мере независимы от социальных и экономических характеристик страны: активисты (и другие граждане) двух стран, близких в социальном и экономическом отношении, могут резко расходиться по своим оценкам легитимности полиархии. В-третьих, чем глубже в стране вера в легитимность институтов полиархии, тем выше там шансы на установление соответствующих порядков.

Первое и особенно второе предположения, в отличие от третьего, отнюдь не самоочевидны. Что касается первого, то наиболее привлекательной для политических лидеров альтернативой полиархии, похоже, выступает, как это всегда и было, некая разновидность попечительства. <...> В настоящее время политические лидеры всех стран, за редкими исключениями, характеризуют свой режим как своеобразную форму демократии или как одну из последних ступеней на пути к таковой. Однако отвержение ими конкретных институтов полиархии обычно обосновывается ссылками на необходимость опеки, даже если речь идет об опеке временной или переходной. Апелляцией к принципам попечительства оправдывалась гегемония одной партии в Советском Союзе, Восточной Европе, на Кубе и в Китае. Военные режимы Аргентины, Бразилии, Чили, Перу, Уругвая, Турции, Нигерии и других стран преподносят свое правление как опеку со стороны тех, кто лучше всего подготовлен к управлению в специфических — пусть даже преходящих — исторических условиях страны. Действительно, сегодня лишь немногие недемократические правители (если среди них вообще есть таковые) полагают, что их власть не нуждается в обосновании, а самым удобным обоснованием недемократического правления является, как и прежде, потребность в попечителях, превосходящих прочих своими знаниями и добродетелями.

Прекрасной иллюстрацией второго тезиса служит Аргентина. Полувековое господство в стране военных режимов, лишь изредка и ненадолго сменявшихся нестабильной полиархией, нельзя убедительно объяснить, не приняв во внимание слабую приверженность ее политических активистов демократическим принципам [O’Donnell 1978; Smith 1978]. Все это время Аргентине в гораздо большей степени, нежели любой другой латиноамериканской стране, были присущи важнейшие черты СДП-общества. Но хотя СДП-общество благоприятствовало возникновению и упрочению полиархии, оно не смогло перевесить недостаток демократических убеждений. Аналогичным образом, в Советском Союзе имелись все атрибуты СДП-общества, кроме организационной автономии (которая оставалась на относительно низком уровне) и, соответственно, плюрализма_27_. Несмотря на то что Советский Союз был современным и динамичным, даже либерализация М.Горбачева не привела к созданию там развитого плюралистического общества. На мой взгляд, невозможно дать исчерпывающее объяснение отказа советского руководства от полномасштабного плюрализма без учета исторической слабости в России демократических идей, установок и традиций, а также его приверженности с 1918 г. ленинистскому мировоззрению.

Политическая культура

Правомерно предположить (хотя тому труднее найти эмпирическое подтверждение), что шансы на утверждение в стране полиархии зависят и от других компонентов мировоззрения граждан: например, от их представлений о власти, а также об относительной эффективности собственного правительства и альтернативных режимов в решении ключевых проблем; от уровня их доверия к своим соотечественниками или политическим активистам; от отношения к конфликтам и сотрудничеству, и т.д.

Совокупность убеждений, установок и предрасположенностей образует политическую культуру, а иногда и ряд политических субкультур, в которых так или иначе социализируются активисты и граждане. Страна с политической культурой, полностью отвечающей требованиям полиархии, благополучно преодолеет политический кризис, который может привести к крушению полиархии там, где политическая культура не столь благоприятна. Во многих странах, а точнее — в большинстве из них, политическая культура, подкрепляющая демократические идеи и практики, отсутствует. Это не означает, что в них невозможна полиархия, хотя, скорее всего, она окажется нестабильной. Нельзя также сказать, что в странах, где пока нет демократической политической культуры, она не может сложиться. По мере развития в стране СДП-общества в ней, по всей видимости, будут формироваться и укрепляться убеждения, установки и властные отношения, более подходящие для полиархии. Но эволюция политической культуры всегда происходит медленно и заметно отстает от более быстрых структурных изменений и процессов становления СДП-общества. Кроме того, многим странам в любом случае все еще очень далеко до СДП-общества.

ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД СИЛОВЫМ ПРИНУЖДЕНИЕМ

<...> Все государства, включая демократические, прибегают к принуждению. Они используют принуждение как на своей территории — в целях проведения в жизнь законов и осуществления политических курсов, так и за ее пределами — во взаимоотношениях с другими государствами. Существует множество средств принуждения — экономические, социальные, психологические, физические. Характерной и отличительной чертой государства является наличие у него инструментов физического принуждения — военной и полицейской организаций, призванных применять (или грозить применением) систематического насилия для поддержания порядка и безопасности.

Но что может помешать правителям прибегнуть к силовому принуждению для установления и сохранения недемократического режима? На протяжении всей письменной истории человечества военные и полицейские структуры нередко активно участвовали в политической жизни, причем могли использоваться для создания и подкрепления недемократических порядков даже в тех случаях, когда находились под контролем гражданских лиц. Точно так же и в современном мире организованные орудия силового принуждения обеспечивают, хотя бы отчасти, устойчивость недемократических режимов во многих странах. Но и в прошлом, и в настоящем в некоторых политических системах избранные народом руководители оказывались в состоянии настолько жестко контролировать армию и полицию, что это позволяло действовать институтам полиархии.

Для того чтобы государство могло управляться демократическим образом, несомненно требуются два условия. (1) Коль скоро существуют — и, по всей видимости, будут существовать и в дальнейшем — военные и полицейские организации, они должны быть поставлены под гражданский контроль. Но такого контроля, при всей его необходимости, еще не достаточно, ведь он имеется и в ряде недемократических стран. Поэтому (2) те гражданские лица, которые контролируют армию и полицию, должны быть сами включены в демократический процесс.

Способность избираемых народом гражданских руководителей контролировать вооруженные силы и полицию в значительной степени определяется двумя факторами: состоянием военной организации и военных технологий, с одной стороны, и использованием адекватных средств гражданского контроля — с другой. Первый фактор относится к числу общеисторических условий, которые детерминируют набор возможностей, открытых перед политическими лидерами в конкретные исторически периоды, зачастую весьма протяженные. Второй охватывает совокупность доступных средств, к которым те могут прибегнуть — более или менее сознательно и намеренно — для обеспечения гражданского контроля.