Физкультурно-спортивного движения

В РОССИИ

Глава 17

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

ФИЗКУЛЬТУРНО-СПОРТИВНЫМ ДВИЖЕНИЕМ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

17.1. Правовые акты в сфере физической культуры и спорта

и предъявляемые требования к ним

Триада «государство, спорт и законодательство» привлекает в последние десятилетия все большее внимание государственных, общественных и спортивных организаций, а также юристов. По мнению многих специалистов, в 90-х гг. прошлого столетия и в начале XXI века именно аспекты взаимоотношений государственных и спортивных органов, влияния государственных законов и других правовых норм на спорт, усиление работы в области спортивного законодательства во многих странах, включая Россию, стали одним из основных направлений в деятельности спортивных организаций.

В России постепенно складывается правовая база в области физической культуры и спорта. Правовые нормы о физической культуре и спорте находят внешнее выражение в нормативных юридических актах (законах, указах, постановлениях).

По объему и характеру компетенции органов руководства физкультурным движением все акты управления классифицируются по 4 группам:

I группа- акты органов общей компетенции - нормативные акты федеральных органов государственной власти (Конституция и законы РФ, указы и распоряжения Президента России). Они обладают высшей юридической силой.

II группа - акты органов специальной компетенции - нормативные акты (постановления, решения) о физической культуре и спорте федеральных органов государственного управления, имеющие подзаконный характер (постановления Правительства, Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Министерства образования и науки, и т. д.).

III группа- законы и подзаконные акты субъектов РФ – республик в составе России, краев, областей, гг. Москва и Санкт-Петербург.

IV группа - постановления местных органов государственного управления.

Акты органов обшей компетенции. Конституционные положения и законодательно-правовые акты Российского государства, включающие разделы о физической культуре и спорте определяют государственную политику в этой области, создают юридический фундамент управления функционированием и социально-экономическим развитием физической культуры и спорта в современной России.

Акты органов специальной компетенции. Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России) в соответствии с возложенными на него функциями издает различные нормативно-правовые акты, постановления. Приказы, инструкции, специфические правовые акты, постановления принимаются по различным вопросам управленческой деятельности и носят мно­гофункциональный характер:

• функциональный характер (межотраслевые) – доведение решений Правительства до всех организаций (независимо от их ведомственной подчиненности), проводящих работу по физической культуре и спорту;

• координационный характер – направлены на решение вопросов развития физической культуры и спорта в неподчиненных организациях (совместные постановления Минспорттуризма России и других ведомств, общественных органов);

• внутриотраслевой характер – для регулирования деятельности нижестоящих комитетов, физкультурных организаций, учебных заведений и предприятий системы Минспорттуризма России.

Приказы Министерства – обязательные для исполнения подзаконные предписания для территориальных комитетов и учреждений этой системы.

Инструкции – подзаконные предписания, содержащие правила по исполнению действующих законов, постановлений и распоряжений.

Акты ведомственных органов. Нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации (образования и науки, обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, здравоохранения и социального развития, и др.) принимаются в форме приказов, указов, инструкций, указаний и иных ведомственных актов с целью организации, исполнения актов высших органов по вопросам развития физической культуры и спорта применительно к особенностям деятельности учреждений, предприятий и учебных заведений своей системы.

Акты территориальных органовгосударственного управления по вопросам физической культуры и спорта направлены на организацию исполнения на соответствующей территории актов федеральных органов управления. Нормативные акты, принятые в пределах компетенции местных органов управления и не противоречащие актам вышестоящих органов, также являются обязательными для исполнения соответствующими спортивными организациями, расположенными на данной территории.

Руководители предприятий, учебных заведений, спортивных организаций издают акты в форме приказов и распоряжений. Приказы могут иметь нормативный или оперативно-распорядительный характер.

Процесс изданий акта управления складывается из следующих стадий:

а) подготовка проекта акта;

б) рассмотрение органом управления или должностным лицом проекта акта и его утверждение;

в) доведение акта до исполнителей.

Требования к актам управления физкультурно-спортивным движением:

а) должны соответствовать действующему законодательству РФ;

б) должна отражаться полнота нормативного регулирования определенного вопроса;

в) конкретность признаков нормативных предписаний;

г) соблюдение логической последовательности изложения;

д) максимальная краткость изложения материала;

е) ясность, простота и доступность языка акта;

ж) нормативные акты не должны противоречить друг другу.

Акты государственного управления в области физической культуры и спорта должны носить конкретный характер, четко определять задачи, права и обязанности исполнителей, сроки исполнения, способы и средства достижения цели.

Юридическая сила акта управления определяется объемом полномочий и местом органа, принявшего данный акт, в системе аппарата государственного управления физической культурой и спортом.

Действие акта управления прекращается в случае принятия нового акта тем же или вышестоящим органом, отменяющего или поглощающего содержание первого, а также при истечении срока действия акта.

Таким образом, юридическая сила того или иного акта управления определяется объемом полномочий и местом органа, принявшего данный акт, в системе аппарата государственного руководства физической культурой и спортом.

17.2. Цели, задачи и формы регулирования законодательства

Российской Федерации в области физической культуры и спорта

Происходящие перемены в социально-экономическом устройстве Российской Федерации с начала 90-х годов прошлого века обусловили реформирование ее правовой системы. В этих условиях возникла необходимость в создании качественной правовой базы практически во всех областях жизни, включая физическую культуру и спорт.

Успешное и плодотворное решение многообразных проблем развития физической культуры и спорта возможно только через совершенную систему правовой базы, обеспечивающей права и свободы граждан России. Отсчет начала разработки правовых основ законодательства в сфере физической культуры следует отнести к апрелю 1993 г., когда была разработана и принята Верховным Советом РФ правовая база в виде «Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте».Этот документ явился, по существу, основой, фундаментом законотворческой деятельности как для федеральных органов, так и для регионов России, установив основные принципы правового регулирования отношений в области физической культуры и спорта. «Основы» во многом способствовали сохранению физкультурно-спортивного движения России на должном уровне. Этот документ был положен в основу Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

В настоящее время существует и развивается целая отрасль законодательства, посвященная проблемам физической культуры и спорта, т.е. идет постепенное формирование нормативно-правовой базы физической культуры и спорта. Данное формирующееся законодательство имеет свои цели и задачи.

Цели законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте:

– всестороннее развитие человека;

– утверждение здорового образа жизни;

– формирование потребности в физическом и нравственном совершенствовании;

– профилактика заболеваний, вредных привычек и правонарушений;

– создание условий для занятий любыми видами физической культуры и спорта;

– организация профессионально-прикладной подготовки.

Задачами законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте являются:

– обеспечение и защита прав граждан во время занятий физической культурой и спортом;

– создание правовых гарантий для функционирования и развития системы физической культуры и спорта в России;

– определение прав, обязанностей и ответственности лиц в области физической культуры и спорта, а также правовое регулирование их отношений в данной сфере.

Законодательство Российской Федерации о физической культуре и спорте, как уже отмечалось, включает в себя положения Конституции РФ, нормативные акты, принимаемые Российской Федерацией и ее субъектами в области физической культуры и спорта (рис. 17.1). Федеральные и региональные законы регулируют различные направления функционирования и развития физической культуры и спорта как предмета совместного ведения Российской федерации и субъектов РФ.

Подзаконные нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации, иных органов исполнительной власти также в определенной степени воздействуют на функционирование и развитие физической культуры и спорта. Конкретное решение проблемы отражено в федеральных программах отраслевого и межотраслевого характера в области физической культуры и спорта. К ним относятся ведомственные подзаконные нормативные акты о физической культуре и спорте.

На верхнем уровне находится Конституция РФ, на положениях которой о физической культуре и спорте формируется федеральное законодательство «О физической культуре и спорте», в котором развиваются, конкретизируются и наполняются содержанием декларации Конституции. В свою очередь, на основе этого закона разрабатывается законодательство субъектов РФ, где закрепляется политика республик, краев, областей в сфере физической культуры и спорта.

Рис. 17.1 Иерархическая структура законодательства Российской

Федерации о физической культуре и спорте

Конституционное право – это главная часть национальной правовой системы, поскольку равновесие внутри государственного механизма является основным условием правопорядка в обществе.

Конституция РФ (ст. 41) обеспечивает реализацию прав граж­дан, как одной из функций физической культуры и спорта – охра­ну здоровья. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охра­ны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья каждого, развитию физи­ческой культуры и спорта.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относятся (ст. 72): общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, социальная защита, установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

С учетом федерального характера устройства Российской Федерации, Конституция РФ обладает высшей юридической силой по сравнению с другими нормативными актами, действующими на территории России. В связи с этим в ст. 76предусмотрено, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ:

1. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

2. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

3. Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

4. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

5. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Возведение физической культуры и спорта как самостоятельной отрасли социально-культурного строительства на конституционный уровень подчеркивает важную роль этой отрасли в деле формирования всесторонне развитых и физически совершенных людей.

Для понимания значимости формирования нового законодательства в области физической культуры и спорта следует обратиться к фактам. Так, на начало 2001 г. в России действовало 1450 общих законодательных актов (с учетом приказов Президента РФ, распоряжений правительства и министерств – 121 тысяча), и если добавить нормативные акты субъектов Федерации, постановления судов, то общее количество возрастет до 500 тысяч. В настоящее время в сфере физической культуры и спорта действует один Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и несколько десятков законов о физкультуре и спорте субъектов Российской Федерации. Безусловно, одни лишь количественные критерии не отражают объективной правовой картины, но как показывает практика, отсутствие законодательной базы во времена СССР приводило к ряду отрицательных моментов развития физкультурно-спортивного движения.

Например:

– отсутствие спортивного законодательства лишало российских спортсменов социальной защиты и допускало в их отношении произвол со стороны властей (так, имели место случаи, когда после поражений всю команду «разгоняли»);

– профессиональный спорт не был легитимным, так как не был признан правовыми нормами, что, в свою очередь, ставило спортсменов в двусмысленное положение: с одной стороны, профессиональный спорт в нашей стране отсутствовал, и все спортсмены признавались любителями (именно в таком качестве они выступали на Олимпийских играх, куда ранее спортсмены-профессионалы не допускались); с другой стороны, профессиональный спорт и его инфраструктура у нас де-факто существовали, однако спортсмены-профессионалы числились на заводах и фабриках рабочими, выступавшие за армейские клубы (СКА, ЦСКА) – офицерами; при этом спортсмены получали вознаграждение за свой труд не в статусе футболистов, хоккеистов и прочих спортсменов, а как рабочие, инженеры, военнослужащие;

– отсутствие правового признания (легитимности) профессионального спорта делало невозможным легальный переход российских спортсменов в зарубежные клубы; это обстоятельство создало «черный рынок» среди российских спортсменов, – они стали уезжать из страны явочным порядком: так поступили известные фигуристы Л. Белоусова и О. Протопопов, хоккеист А. Могильный и многие другие.

– отсутствие законов о физической культуре и спорте невыгодно и самому государству: вследствие утечек за рубеж наиболее известных и перспективных спортсменов теряется зрелищность и результативность соревнований, падает престиж государства, уменьшаются суммы налоговых поступлений, и т.д.

Российские законодатели в определенной мере учли имеющийся отечественный и зарубежный опыт функционирования физкультуры и спорта в условиях правового вакуума и постарались ликвидировать имеющиеся юридические проблемы, как на федеральном, так и на местном уровнях.

В настоящее время Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» является правовым регулятором современных отношений в сфере физической культуры и спорта. На основе Федерального закона разработаны соответствующие законы субъектов Российской Федерации. Однако развитие государства и общества в новых условиях постоянно требует внесения в закон определенных дополнений. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации являются инструментом нормативно-правового регулирования определенных правоотношений в физической культуре и спорте.

Подзаконные нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации, являющиеся инструментом нормативно-правового регулирования определенных правоотношений в физической культуре и спорте, позволяют оперативно решать отдельные проблемы. Подзаконные нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации, иных органов исполнительной власти также в определенной степени воздействуют на функционирование и развитие физической культуры и спорта. Конкретное решение проблем отражено в федеральных программах отраслевого и межотраслевого характера в области физической культуры и спорта. К ним также относятся ведомственные подзаконные нормативные акты о физической культуре и спорте.

Следует отметить, что на основе федерального законодатель­ства разработаны нормативные правовые и местные подзаконные акты о физической культуре и спорте в субъектах Российской Федерации.

В новых социально-экономических условиях России особое значение имеет правовое регули­рование деятельности коммерческих физкультурно-спортивных орга­низаций. В законодательных актах установлен порядок государственной регистрации физкуль­турно-спортивных организаций как юридических лиц в Россий­ской Федерации. Изложены организационно-правовые формы коммерческих физкультурно-спортивных организаций как хозяйствующих субъек­тов (товарищества и общества, акционерные общества, дочерние и зависимые общества, унитарные предприятия, производствен­ные кооперативы, и т.д.).

Каждое из них имеет свои особенности для создания и органи­зации деятельности в различных организационно-правовых фор­мах. Поэтому наряду с общими законодательными актами они руководствуются учредительными документами: уставом, лицензией, сертификатом качества, стандартом.

В России предоставлено право на деятельность некоммерчес­ких физкультурно-спортивных организаций общественным орга­низациям, фондам, некоммерческим партнерствам, учреждени­ям, автономным некоммерческим организациям, ассоциациям и союзам. В Федеральном законе «О физической культуре спорте в Российской Федерации» для них разработаны особые требования для создания и орга­низации деятельности в различных организационно-правовых формах; в своей деятельности они также руководствуются учредительными докумен­тами.

Наряду с этим физкультурно-спортивная деятельность основывается на пра­вовом регулировании отдельных направлений. Например, организация и про­ведение спортивных соревнований осуществляется в соответствии с правилами спортивных соревнований, положениями о спортив­ных соревнованиях. Разработана нормативно-правовая основа при­своения спортивных и судейских разрядов и званий – Единая всероссийская спортивная классификация. С ее помощью присуж­даются спортивные разряды и звания для спортсменов, а также почетные звания заслуженного мастера спорта России, заслуженного тренера России и др.

В Трудовом законодательстве определяются договорные отношения в сфере физической культуры и спорта, которые включают классификацию, порядок и форму заключения, изме­нения и расторжения договоров. Договоры (например, спонсор­ский договор, договор купли-продажи, договор аренды, договор проката) могут заключаться по отдельным направлениям деятель­ности в физической культуре и спорте.

При заключении трудовых договоров необходимо обращать внимание на различные особенности (например, на содержание контракта спортсмена, на отличительные особенности контрак­тов с зарубежными спортсменами).

Международные договоры Российской Федерации регулируют различные правоотношения в области физической культуры и спорта. Организация международной спортивной деятельности России нашла отражение также в Федеральном законе «О физической культуре спорте в Российской Федерации».

В процессе физкультурно-спортивной деятельности могут воз­никнуть различного рода споры, конфликты, нарушения прав спортсменов, тренеров, специалистов, а также некачественное предоставление услуг, товаров, и т.д. Для этого разработаны нор­мативные акты по защите прав спортсменов, тренеров, специа­листов и потребителей физкультурно-спортивных товаров (услуг) на получение информации о товарах (услугах) и их изготовите­лях, на безопасность товаров (услуг). Разработаны государствен­ная и общественная защита прав потребителей физкультурно-спортивных товаров и услуг, правила продажи отдельных видов товаров физкультурно-спортивного назначения, правила предо­ставления отдельных видов физкультурно-спортивных услуг.

Спорные вопросы разрешаются в обычных или арбитражных судах различного уровня. В решении спорных вопросов важную роль играет Международный спортивный арбитраж как правовой институт разрешения межгосударственных конфликтов в области физической культуры и спорта.

17.3. Характеристика Федерального закона

«О физической культуре и спорте в Российской Федерации»

Государственной Думой Российской Федерации 13 января 1999 г. был принят первый Федеральный закон «О физической культуре и спорте», который вступил в силу 7 мая 1999 г.. Данный закон просуществовал практически 9 лет, однако он не в полной мере учитывал все особенности развития физической культуры и спорта и требовал создания большого количества подзаконных актов. Поэтому в марте 2008 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

В современной трактовке Федеральный закон устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в области физической культуры и спорта в Российской Федерации, определяет принципы законодательства о физической культуре и спорте. На рис. 17.2 представлена общая структура Федерального закона, вступившего в силу в марте 2008 г.

Закон начинается с изложения основных терминов и понятий, используемых в сфере физической культуры и спорта (Глава 1. Общие положения). В этой главе также раскрываются основные принципы законодательства о физической культуре и спорте, которое базируется на Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, основные полномочия Федеральных органов, а также субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта и местного самоуправления (статьи 3 и 4). Раскрываются полномочия Российской Федерации в области физической культуры и спорта, а также полномочия, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 6, 7, 8), а также полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта (статья 9).

Рис. 17.2 Структура Федерального закона «О физической

культуре и спорте в Российской Федерации» (2008 г.)

Вторая глава закона посвящена вопросам организации деятельности в области физической культуры и спорта, где говорится, что физкультурно-спортивные организации могут создаваться в различных организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством РФ для коммерческих и некоммерческих организаций (статья 10). Дается определение «олимпийского движения России» и раскрывается основная деятельность Олимпийского комитета (статья 11). Раскрываются основы структуры паралимпийского, сурдалимпийского движения России и специальной олимпиады России (статья 12).

В этой главе закона также уделяется большое внимание созданию и деятельности общероссийских, региональных и местных спортивных федераций их права и обязанности (статьи 13-18). Так, статья 14 гласит:

- создание, деятельность, реорганизация и ликвидация общероссийских спортивных федераций осуществляется в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

- по одному виду спорта на территории Российской Федерации может быть аккредитована в качестве общероссийской федерации только одна общественная организация. Порядок проведения государственной аккредитации Российской Федерацией общественных организаций для наделения их статусом общероссийских спортивных федераций определяется Правительством Российской Федерации с учетом мнения Олимпийского комитета России. С момента указанной государственной аккредитации общественной организации она приобретает статус общероссийской спортивной федерации. При этом указанная государственная аккредитация осуществляется на четырехлетний срок.

В статье 20 раскрываются вопросы организации и проведения физкультурных и спортивных мероприятий. Определяется порядок присвоения спортивных званий и спортивных разрядов, квалификационных категорий спортивных судей (статья 22). Раскрываются права и обязанности спортсменов (статья 24). Порядок разработки и утверждения правил проведения соревнований по видам спорта (статья 25) и система противодействия использованию допинговых средств и (или) методов (статья 26).

Главе 3 раскрываются вопросы организации физической культуры и спорта в системе образования (статья 28); в системе федеральных органов исполнительной власти (статья 29); по месту жительства (статья 30); раскрываются правила развития военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта (статья 29), адаптивной физической культуры и спорта (статья 31).

В данном законе уделено внимание организационно-правовым основам подготовки спортивного резерва и спорту высших достижений (глава 4 и 5).

Следует отметить главу 6 закона «Финансовое, медицинское и иное обеспечение физической культуры и спорта». В этой главе рассматриваются вопросы принадлежности физкультурно-спортивных сооружений, финансирования их строительства, реконструкции и эксплуатации (статья 37); вопросы финансирования физической культуры и спорта, в частности – какие статьи относятся к расходным обязательствам (статья 38), вопросы медицинского обеспечения физической культуры и спорта (статья 39).

В законе рассматриваются основы осуществления международного сотрудничества РФ в области физической культуры и спорта (статья 40).

Данный нормативно-правовой документ предоставляет базу для реального развития физической культуры и спорта в России, повышения эффективности средств физической культуры и спорта в решении задач, стоящих перед обществом и каждым человеком.