Тема 9. землеустроительный процесс
Система землеустройства. Для эффективной организации использования земли нужна единая система землеустройства, которая способна охватить весь земельный фонд и обеспечить сбалансированную программу на ближнюю и дальнюю перспективу. Такая система для России, в основном, разработана. Она включает прогнозирование и проектирование мероприятий по Федерации в целом, по республикам, краям, областям и административным районам.
Понятия прогнозирования, планирования и проектирования органически связаны между собой, но далеко не однозначны. Планирование выступает как деятельность государства и всех его звеньев по научному обоснованию задач экономического развития на определенный период. Прогнозы и государственные программы составляют общую основу всякого планирования, в том числе по организации использования земельных ресурсов.
Прогнозы использования земли — это научно обоснованные выводы, построенные на анализе общей социально-экономической ситуации и изучении тенденций как позитивных (например, темпа мелиорации, освоение земель и т. п.), так и негативных (эрозионных, заболачивания, изъятия земель для несельскохозяйственных целей и т. п.) процессов. На основании научных прогнозов разрабатываются государственные и региональные программы использования и охраны земельных ресурсов.
Программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы социально-экономических, организационно-хозяйственных и технико-экономических мероприятий, обеспечивающие запланированные количественные и качественные показатели состояния и использования земельного фонда на перспективу.
Проектирование означает разработку более конкретных предложений по осуществлению каких-либо мероприятий, а также их экономическое и техническое обоснование.
Действующая система землеустройства включает прогнозирование, планирование и проектирование распределения, использования и охраны земельных ресурсов в различных пропорциях, соответствующих административно-территориальному уровню. Ее объектами выступают весь земельный фонд (страна в целом), а также земельные фонды республик, краев, областей и административных районов.
Принципиальный подход к разработке системы землеустройства основан на изысканиях и расчетах по двум направлениям. С одной стороны, осуществляется комплексное изучение и оценка земельных ресурсов, определяются тенденции и возможности использования земель на перспективу. С другой стороны, разрабатываются перспективные планы развития и территориального размещения отраслей и предприятий, определяется их потребность в земельных ресурсах соответствующего качества.
Общая задача схем и проектов землеустройства заключается, таким образом, в разработке программ, обеспечивающих сбалансированные потребности отраслей и предприятий в земле на основе ее перераспределения и рационального использования.
Органическая взаимосвязь общего перспективного планирования и землеустройства совершенно необходима и выполняет двойную роль. С одной стороны, это придает территориальную обоснованность планам экономического и социального развития, а с другой — конкретность, четкую производственную направленность землеустроительным схемам и проектам.
Первоосновой системы землеустройства является природно- сельскохозяйственное районирование. Природно-сельскохозяйственное районирование — это система деления земельного фонда страны на отдельные территории, характеризующиеся сходными природно-климатическими и почвенными условиями. Она предусматривает выделение природно- сельскохозяйственных поясов, зон, провинций, округов и районов.
Природно-сельскохозяйственный пояс — наиболее общая, высшая единица районирования. Он характеризуется комплексом природных условий, определяющих поясной тип сельского хозяйства. Главные признаки 45 пояса — теплообеспеченность и сопряженные с ней типы почв и растительности. Пояса разделяются на под пояса (полосы) по комплексу природных условий, определяющих поясные типы сельского хозяйства.
Природно-сельскохозяйственная зона — основная единица районирования. Она характеризуется определенным балансом тепла и влаги, взятым в тесной связи с главными особенностями почвообразования и минерального питания растений. В зоне господствуют отдельные типы и подтипы почв и отвечающие им системы агротехнических и мелиоративных мероприятий. Каждой зоне соответствует определенный зональный тип сельскохозяйственного производства, определенное соотношение между пашней, кормовыми и лесными угодьями при рациональном использовании земель с учетом рельефа.
Природно-сельскохозяйственная провинция — часть зоны, характеризующаяся определенными особенностями почвенного покрова, связанными с микроклиматом.
Провинции различаются по показателям континентальное климата, суровости и снежности зимы, тепло-и влагообеспеченности вегетационного периода, климатическим индексом биологической продуктивности. Особенности природных условий провинций определяют провинциальные типы сель- сельскохозяйственного производства.
Природно-сельскохозяйственный округ — часть провинции, характеризующаяся геоморфологическими особенностями территории (общим строением рельефа, составом почвообразующих пород, соотношением почв различного мехсостава, засоленностью, заболоченностью и т. д.), а также частными особенностями микро- и мезоклимата. Природными особенностями округов определяется набор культур и сортов, особенности агротехнических и мелиоративных мероприятий, соотношение сельскохозяйственных угодий, агрокультурных ландшафтов при определенной освоенности территории.
Природно-сельскохозяйственный район — часть округа, характеризующаяся определенным комплексом природных и экономических условий (структурой почвенного покрова, особенностями микроклимата, близостью к крупным населенным пунктам и т. д.), определяющим районные различия сельскохозяйственного производства по составу культур, специализации, концентрации производства и др.
Природно-сельскохозяйственные районы, выделенные внутри областей, рассматриваются также и как кадастровые, служащие для проведения земельно-оценочных работ.
Таким образом, природно-сельскохозяйственное районирование отражает необходимость первоочередного использования земельных ресурсов в интересах сельского хозяйства. Его принципы применены к районированию земного шара с оценкой почвенно-климатических ресурсов по крупным подразделениям территории — поясам и подпоясам.
На основе природно-сельскохозяйственного районирования проводится классификация почв, предусматривающая выделение категорий пригодности и классов земель. Единицы классификации различаются по признакам и свойствам земель, наиболее существенно влияющим на характер их целесообразного использования в составе тех или иных угодий. Основной единицей классификации являются классы земель, то есть участки, однотипные по природным и хозяйственным показателям, с характерной общностью использования, окультивирования, производительности и охраны.
Категории пригодности земель — более общие понятия. Основой их выделения служит возможность использования участков под основные виды сельскохозяйственных угодий — пашню, сенокос, пастбище. Категория определяется качественным соотношением земель, хотя по ряду экономических и других факторов может не совпадать с фактическим использованием земельных участков.
Система действующей в России классификации предусматривает семь категорий пригодности земель: 1. Земли, пригодные преимущественно под пашню; 2. Земли, пригодные преимущественно под сенокосы; 3. Пастбищные земли, пригодные под другие сельскохозяйственные угодья после коренного их улучшения; 4. Земли, пригодные под сельскохозяйственные угодья после коренной мелиорации; 5. Земли, малопригодные под сельскохозяйственные угодья; 6. Земли, непригодные под сельскохозяйственные угодья; 7. Нарушенные земли.
По всем категориям выделено 37 классов земель. Схема природно- сельскохозяйственного районирования и данные классификации земель служат основой для составления Генеральной схемы использования земельных ресурсов.
Генеральная схема использования земельных ресурсов (Генсхема) является одним из основных предплановых документов, обеспечивающих в дальнейшем научную разработку перспективных планов и конкретных мероприятий по рациональному использованию и охране земель в масштабе страны. Она базируется на расчетах намечаемых в перспективе уровней и типов экономического и социального развития, прогнозах увеличения численности населения, потребностей народного хозяйства и научно-технического прогресса.
Генеральная схема разрабатывается на перспективу до двадцати лет по системе показателей, характеризующих: состав и соотношение категорий земель и угодий; использование основных угодий по группам землепользовании различных укладов, видам и формам собственности; намечаемое изменение в составе категорий, угодий и землепользовании; освоение новых земель и улучшение угодий; ирригационно-мелиорационные мероприятия и использование мелиорированных земель; восстановление нарушенных земель; за- щита почв от эрозии и селей и другие мероприятия по охране земельных ресурсов.
Разработка Генсхемы осуществляется в три этапа: составление научно- технической концепции; разработка основных направлений (положений схемы); составление развернутой схемы.
В концепции научно обосновывается замысел решения, излагаются задачи и основные пути реализации проблем использования и охраны земель. Разработка основных направлений и составление развернутой схемы — это последовательное решение (в общих чертах и более детально) круга поставленных задач. Они проводятся одновременно в центре и регионах.
Завершающим этапом является разработка материалов и документов для передачи органам управления и землеустройства в целях дальнейшего использования и реализации.
Данные генеральной схемы используются для разработки направлений экономического и социального развития как страны в целом, так и отдельных регионов; при решении вопросов размещения отраслей (особенно таких землеёмких, как лесное и сельское хозяйство), разработка общей системы природоохранных мероприятий и организации регионального природопользования.
Генеральная схема является основой для разработки схем землеустройства республик, областей, краев и административных районов, которые необходимы для упорядочения размещения отраслей и предприятий, а также рациональной организации производства, расселения, использования земельных и других природных ресурсов. В схемах землеустройства решаются вопросы территориальной организации агропромышленного комплекса (АПК), размещения объектов капитального строительства, мелиоративных (осушительных и оросительных) систем, дорожной сети, намечаются мероприятия по охране земельных и других природных ресурсов. В районных схемах землеустройства проводится детализация решений, принятых на областном (республиканском, краевом) уровне.
Сложившееся в теории и практике содержание схемы землеустройства включает следующие составные части и элементы.
Обоснование использования земельного фонда на перспективу. Исходя из анализа современного состояния и использования земель определяются тенденции перераспределения по категориям, видам и формам собственности, отраслям и сферам деятельности. Выделяются специальные земельные фонды. Разрабатывается земельный баланс на год освоения проекта (ГОП).
Развитие и размещение агропромышленного комплекса. Разрабатываются основные направления развития АПК. Устанавливается примерное соотношение укладов, количество, размеры и специализация хозяйств различных организационно-хозяйственных структур, определяются приоритетные формы хозяйствования, разрабатываются положения по реформированию неэффективно работающих сельскохозяйственных предприятий.
Совершенствование системы землевладений и землепользовании. Разрабатываются предложения по размещению многоукладного землепользования. Определяются массивы земель для развития подсобного хозяйства сельского и городского населения: садоводства, огородничества, сенокошения, совместного выпаса скота и др. Размещаются земельные массивы для развития крестьянского (фермерского) хозяйства и их ассоциаций. Обосновывается система сельского расселения, развития дорожной сети, энергоснабжения и других элементов инфраструктуры. Даются предложения по устранению недостатков, совершенствованию и реорганизации землепользовании сельскохозяйственных предприятий.
Организация угодий и разработка основных элементов ведения сельского хозяйства. Обосновываются состав и соотношение угодий на перспективу. Разрабатываются мероприятия по трансформации и улучшению земель. Выявляются ресурсы и площади нового сельскохозяйственного освоения. Обосновываются мелиоративные и другие мероприятия. Разрабатываются общие рекомендации по системам ведения сельского хозяйства.
Разработка и обоснование природоохранных мероприятий. Размечаются границы особо охраняемых территорий (заповедников, заказников, санитарных, рекреационных, водоохранных и других зон), а также определяются режимы их использования. Разрабатываются системы защитных лесополос межхозяйственного значения. Обосновываются методы защиты земель от эрозии и других видов негативного природного и. антропогенного воздействия. Выделяются земельные участки, подлежащие мониторингу.
Определение эффективности мероприятий схемы землеустройства и порядка их реализации. Производится отсчет эффективности мероприятий. Определяется их очередность и сроки осуществления. Обосновываются источники финансирования.
Содержание схемы землеустройства может существенно меняться в зависимости от природных и экономических условий, очередности решаемых задач и их актуальности.
При переходе от землеустройства республик, краев и областей к уровню административного района возрастает степень детализации проектирования и обоснования мероприятий по организациям территории. Если в областных схемах преобладают общие решения размещения отраслей, то в районных схемах основное внимание уделяется разграничению и устройству территории отдельных предприятий.
На основе районных схем проводится межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство, то есть решаются конкретные задачи проектирования, установления границ, определения характера и порядка использования каждого земельного участка.
Таким образом, в масштабе всего государства осуществляется система землеустройства, то есть разрабатываются иерархически соподчиненные комплексы технических, экономических и юридических документов, включающих чертежи, расчеты и описания, обеспечивающие последовательное прогнозирование, планирование и проектирование землеустроительных мероприятий по организации использования и охране земель.
Главными задачами системы землеустройства являются: • обоснование социально-экономических целей землепользования, выбор направлений их развития; • комплексная реализация достижений научно-технического прогресса в области использования и охраны земель; • тесная увязка стратегии и 49 тактики землепользования с планированием народного хозяйства, его отраслей и предприятий; • обеспечение экологических, правовых и административных мер, стимулирующих рациональное использование и охрану земельных ресурсов во всех отраслях и сферах деятельности.
Система землеустройства включает следующие иерархические уровни: • природно-сельскохозяйственное районирование; • прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов; • землеустройство республик, краев и областей; • землеустройство административных районов; • межхозяйственное землеустройство; • внутрихозяйственное землеустройство; • разработку рабочих проектов на конкретные мероприятия, связанные с использованием и охраной земель.
Таким образом, системой землеустройства обеспечивается последовательное и пропорциональное решение основных вопросов организации использования земельных ресурсов на стадии прогнозирования, программирования и проектирования. При этом рабочие проекты обеспечивают конкретизацию и осуществление проектов землеустройства. Они разрабатываются на определенные локальные объекты: мелиорации, дорожного строительства, освоения и улучшения земель, закладки садов, лесополос и т. д.
Система землеустройства занимает ведущее место в управлении земельными ресурсами. Являясь основой территориального планирования и размещения отраслей и предприятий, она координирует отраслевые проект- но-изыскательные работы и материалы, в том числе мелиоративные, водоохранные, дорожные, природоохранные, лесохозяйственные и др.
Землеустроительный процесс. Землеустроительные действия осуществляются в строгом соответствии с установленными земельным законодательством нормами и правилами.
Определенный порядок проведения землеустройства, то есть состав, очередность и последовательность действий, называется землеустроительным процессом. Землеустроительный процесс определяет этапы (стадии) проведения работ, состав землеустроительной документации, порядок проведения государственной экспертизы и ряд других положений.
По нормам земельного законодательства, а также в соответствии со сложившейся практикой землеустройство проводится в шесть этапов: • подготовительные работы; • составление проекта; • рассмотрение и утверждение проектной документации; • перенесение проекта в натуру; • оформление и выдача землеустроительных документов и материалов; • осуществление авторского надзора за выполнением проекта землеустройства.
Подготовительные работы, как правило, включают камеральную подготовку и проведение специальных полевых обследований. Камеральная подготовка — это сбор и изучение различных материалов: планово- картографических, проектно-изыскательных, земельно-кадастровых, статистических, а также других, количество и содержание которых зависит от характера землеустройства и конкретных условий территории. Полевые обследования (землеустроительное, почвенно-эрозионное, геоботаническое, мелиоративное, водохозяйственное, дорожное и др.) проводятся по мере необходимости и в тех случаях, когда собранных материалов для принятия обоснованного землеустроительного решения недостаточно.
Составление проекта — наиболее ответственная стадия, определяющая главное содержание землеустроительного мероприятия.
Землеустроительный проект — это комплекс документов, включающих чертежи, расчеты, описания, в которых содержатся землеустроительные предложения и дается их всестороннее обоснование. Проектирование осуществляется посредством сравнения возможных вариантов и выбора самого эффективного и технически осуществимого из них.
Главной составляющей проекта землеустройства является графическая часты чертежи (планы) фактического состояния объекта, проектные планы, чертежи обследований, графики, диаграммы и др. Текстовая часть, как правило, включает задание на проектирование, основные показатели проекта, пояснительную записку, расчеты, сметы и другие документы.
Проект землеустройства служит основой для юридического оформления и последующего перенесения в натуру соответствующего землеустроительного решения.
Рассмотрение и утверждение проектной документации четко регламентируется земельным законодательством. Порядок рассмотрения и утверждения зависит от характера землеустройства, видов и форм собственности на землю и компетенции органов государственной власти по распоряжению землей.
Утвержденный проект землеустройства должен быть перенесен в натуру (то есть на местность). Закон однозначно определяет, что переходить к владению или пользованию земельным участком можно только после установления его границ и получения соответствующего документа. Поэтому перенесение проекта в натуру — непременная стадия межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства.
Оформление и выдача землеустроительных документов — завершающая стадия самого процесса землеустройства, его итог. Все документы, полученные в результате проведения землеустройства, составляют землеустроительную документацию и формируются в землеустроительное дело. Оно подлежит хранению в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Граждане и юридические лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Землевладельцам и землепользователям по конкретным объектам землеустройства выдаются материалы и документы, соответствующие характеру проводимых работ. Эти документы должны обеспечивать не только оформление прав на земельный участок, но и возможность осуществления всех запроектированных мероприятий. Землеустроительные материалы и документы выдаются также государственным или местным органом власти, заинтересованным в реализации землеустроительного проекта.
С момента получения землеустроительных документов начинается последний этап землеустроительного процесса — осуществление проекта под авторским надзором землеустроительных органов. Своевременное осуществление проекта — это не только право, но и обязанность каждого землепользователя, определенное земельным законодательством.
Землевладельцы, землепользователи или администрация предприятий несут ответственность за несвоевременный переход к проектируемым формам устройства территории, за несвоевременное проведение предусмотренных проектом мероприятий и за сохранность установленных в натуре граничных знаков.
По ходу реализации проекта осуществляется авторский надзор. Его основная задача — оказание профессиональной помощи землевладельцам и землепользователям. В содержание авторского надзора входит: • проверка хода осуществления проекта по основным частям и элементам; • проектирование и дополнительные обоснования недостаточно эффективных или не соответствующих научно-техническому прогрессу мероприятий; • оказание методической и технической помощи по осуществлению предусмотренных проектом землеустройства мероприятий; • восстановление утраченных в натуре границ и граничных знаков; • выявление и оперативное устранение недостатков проекта.
Таким образом, авторский надзор заключается не в контроле за осуществлением проекта, а в оказании помощи землеустраиваемым хозяйствам. Такая помощь необходима сельскохозяйственным предприятиям и связана с осуществлением проектов внутрихозяйственного землеустройства как наиболее сложной и многогранной системы организации территории. Авторский надзор может осуществляться также по проектам межхозяйственного землеустройства, если они рассчитаны на длительное поэтапное осуществление.
Вопросы для самоконтроля.
1. Назовите составные части системы землеустройства?
2. Какие виды землеустроительной документации существуют?
3. Что такое организация землеустройства?
4. Как осуществляют организацию землеустройства?
5. Что такое землеустроительный процесс?
ТЕМА 10. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ЗЕМЕЛЬНО- ХОЗЯЙСТВЕННОЕ ОБУСТРОЙСТВО НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
Особая роль прогнозирования и планирования использования земельных ресурсов связана с развитием городов, поселков и сельских поселений. Современное законодательство по организации местного самоуправления использует следующее термины и понятия.
Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станций, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городские поселения – это город или поселок с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Несколько поселений и межселенных территорий, объединенных на основе единой системы управления, представляют собой муниципальный район.
Очевидно, что земли населенных пунктов, занимая в целом по стране 1,1% территории, играют чрезвычайно важную роль как в экономическом развитии, так и в социально-бытовой сфере. Поэтому организация их использования регулируется особыми нормативно-правовыми актами.
Градостроительная деятельность, то есть деятельность по развитию территорий городов иных поселений, осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно – строительного проектирования и других мероприятий. При этом территориальному планированию придается особое значение, поскольку оно позволяет осуществить целенаправленное и управляемое развитие крупных территорий.
В соответствии с градостроительным кодексом Российской Федерации территориальное планирование должно быть направлено на комплексное использование социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальных инфраструктур. Его целевая установка заключается в разработке общих перспектив развития территорий и их зонирования по характеру использования.
Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования Российской Федерации, республик, краев, областей и муниципальных районов. Они включают в себя планово- картографический материал и текстовую часть: расчеты, сметы, пояснения, обоснование и т.п.
Таким образом, цели и задачи территориального планирования во многом соответствуют общим задачам, решаемым в областных и районных схемах землеустройства. Однако схемы территориального планирования призваны решать вопросы обоснования всей системы социально-экономического развития регионов, делая акцент на градостроительные мероприятия, а в схемах землеустройства главную роль играет перераспределение земельных ресурсов и формирование рациональной системы землепользования.
Примером рационального сочетания градостроительных и землеустроительных мероприятий является практикуемое во многих регионах земельно-хозяйственное устройство населенных пунктов. Как было сказано выше, одним из мероприятий земельной реформы в России явилось формирование землепользований сельских населенных пунктов в качестве самостоятельных административно-хозяйственных структур. В состав земель населенных пунктов включились не только территории, предназначенные под застройку и другие градостроительные цели, но и значительная площадь сельскохозяйственных угодий для ведения подсобного хозяйства местного населения.
Результатом работ по разграничению явилось установление границы – черты населенного пункта. В дальнейшем предполагалось, что на земли, занятие застройкой и предназначенные для этой цели, будут разработаны проекты планировки и застройки, а на остальные территории – проекты земель- но-хозяйственного устройства.
В проекте земельно-хозяйственного устройства решаются следующие вопросы:
1. На основе генерального плана населенного пункта (схемы панировки и застройки) устанавливаются границы территорий и зон, не подлежащих застройке. В том числе: участков для садоводства и огородничества; участков для пастьбы скота, находящегося в личной собственности граждан; участков для сенокошения; организация мест для отдыха и спорта; размещение зеленых насаждений и зеленых зон защитного рекреационного и природоохранного назначения; других земельных участков.
2. Разрабатываются мероприятия по осушению болот, устройству водоемов, предотвращению эрозии берегов, росту оврагов, затопление и размывов. Предусматриваются меры по рекультивации земель, рациональному использованию водных и иных ресурсов.
3. Организуется территория, предназначенная для ведения подсобного сельского хозяйства населения: разбивка и планировка садово- огороднических массивов, организация территории сенокосов, ведение пастбище- и сенокосооборотов, проектирование скотопрогонов, дорог и подъездов. Мероприятия по земельно-хозяйственному устройству могут объединить потребности населения в рамках не отдельного населенного пункта, а единого муниципального образования. По этому принципу может быть организовано садоводство и огородничество, сенокошение, а также организация отдыха населения.
Вопросы для самоконтроля.
1. Что такое сельское поселение?
2. Что такое городское поселение?
3. Что представляет градостроительная деятельность?
4. Что является документами территориального планирования?
5. Какие вопросы решают в проекте земельно-хозяйственного устройства?