Государственное управление земельными ресурсами в РФ

Управление земельными ресурсами осуществляют законодательные и исполни­тельные органы власти, которые регулируют земельные отношения и определяют общую стратегию землепользования, нормотворчества, правоохранительной деятельности. Содержание деятельности исполнительно-распорядительных органов по управлению земель­ными ресурсами заключается в прогнозировании и планировании использования земельных ресурсов, установлении норм и порядка землепользования, распределения и перераспределения земель, опе­ративно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности за использованием и охраной земель.

Управление земельными ресурсами обеспечивается путем созда­ния норм, организационных структур и процедур, позволяющих выявлять, накапливать и обновлять информацию о земельных уча­стках. Практическое решение этой проблемы предполагает созда­ние в рамках системы управления подсистем учета и регистрации прав, формирующих организационно-правовое пространство, в ко­тором осуществляют свою деятельность пользователи земельной собственности, настоящие и потенциальные субъекты прав.

В системе управления земельными ресурсами мо­жет быть выделено несколько подсистем с точки зрения их значения в процессе выработки и реализации управленческих решений:

1) подсистема правового, организационного и экономического обеспече­ния (земельный учет, регистрация прав на земельные участки, оценка земельных участков и земельных массивов), создающая необходи­мую методическую базу и инфраструктуру управленческих решений;

2) подсистема массового регулирования (налогообложение земли, зо­нирование территорий, регулирование деятельности профессиональ­ных участников сферы управления земельной недвижимостью), обеспечивающая воздействие органов управления на множество субъектов прав на землю, землепользователей и через них на функ­ционирование и развитие землепользования региона;

3) подсистема индивидуального регулирования, предназначенная для воздействия на отдельные земельные участки или отдельных субъ­ектов социально-экономической деятельности.

Реализуют управленческие решения, особенно при непосредст­венном управлении, с помощью директивного, правового, эконо­мического методов.

Административный (директивный) метод связан с принятием и реализацией непосредственных управленческих решений-директив. Этот метод основан на реализации государством своих функций по управлению, отраженных в законодательстве. Это акты прямого действия: изъятие, отвод, зонирование, мероприятия по изучению земель и их реализация.

Правовой метод проявляется при опосредованном управлении, когда создаваемое законодательство и нормативы использования земель вынуждают субъектов земельных отношений принимать нужные государству решения.

Экономический метод предполагает создание экономических сти­мулов и показателей, обеспечивающих реализацию государствен­ной политики в области землепользования.

При управлении земельными ресурсами необходимо применять все методы на каждом терри­ториальном уровне.

К общим принципам управления земельными ресурсами относят:

1. Приоритет государственного управления зе­мельными ресурсами.

Система управления земельными ресурсами функционирует на трех взаимосвязанных уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном (местном), комплексно реализующих единую госу­дарственную земельную политику. Такой подход обеспечивает за­щиту прав собственности и владения землей, охрану земель, эффек­тивное развитие инфраструктуры на любых территориях, надежное функционирование системы налогообложения земли, формирует порядок продажи или сдачи в аренду государственных и муници­пальных земель.

Важнейшие элементы государственного управления земельными ресурсами - проведение рационального землеустройства, органи­зация и ведение государственного земельного кадастра, регистра­ция прав на землю и формирование земельного оборота, кадастро­вая оценка земли, информационное обеспечение и подготовка кадров, государственный земельный контроль.

2. Дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и регионов.

Согласно этому подходу обеспечивать правовое управление землями должны с учетом их экономических, природных и социальных особенностей.

3. Принцип рационального использования зе­мель.

Земельная политика государства должна ориентироваться на формирование комплекса факторов, обеспечивающих рост эффек­тивности производства. Так, без крупных капитальных вложений в мероприятия по мелиорации земель, повышению культуры земледе­лия, использованию средств защиты растений и других действий не может быть эффективного сельскохозяйственного землепользования.

4. Единство управления земельными ресурсами и управления территориями. Оно определяет, что земля является важнейшим фактором эффективного развития террито­рии. Незаменимость и ограниченность земли как компонента при­роды, средства производства, территориального базиса и объекта не­движимости, а также необходимость отвода территорий для размещения объектов промышленной и социальной инфраструкту­ры требуют: рационального распределения и перераспределения зе­мельных ресурсов между отраслями хозяйственного комплекса; со­здания организационно-территориальных условий, способствующих эффективному использованию и охране земли; формирования эко­номического механизма, определяющего целесообразность получе­ния земельного участка для каждой отрасли и сферы хозяйственного комплекса соответствующей площади и качества.

5. Организационная согласованность использо­вания земель и управления территориями.

Этот принцип заключается в том, что управляющая система должна обес­печивать повышение эффективности системы объектов и субъектов земельных отношений, выполнение ими определенных прав и обя­занностей по использованию земельных ресурсов, формирование правильной организации системы управления для нормального функционирования хозяйственного комплекса территории в целом.

6. Систематическое совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами. Оно обеспечивается внедрением достижений научно-технического про­гресса в систему управления земельными ресурсами.

7. Экономически эффективное сочетание госу­дарственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами.

Его обеспечивают вертикальным и горизонтальным разделением властных полномо­чий между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

8. Разграничение функций по управлению ре­сурсами между органами исполнительной и пред­ставительной власти одного административно-тер­риториального уровня. Законодательная база должна определять компетенцию органов исполнительной и законодатель­ной власти, так как отсутствие разграничения приводит к ухудше­нию управления, что отрицательно сказывается на эффективности системы.

9. Разделение функций между различными ве­домствами на федеральном, региональном и му­ниципальном уровнях (например, между территориальными органами Роснедвижимости, органами архитектуры, жилищно-ком­мунального хозяйства и управления государственным имуществом). Для выполнения этого принципа необходимо разграничение функ­ций различных органов по управлению земельными ресурсами.

10. Правовая обеспеченность управления зе­мельными ресурсами. Только при наличии необходимой нормативно-право­вой базы государство может управлять земельными ресурсами в условиях формирования рыночных отношений. При этом необхо­димо обеспечить соответствие законодательству РФ законов и иных нормативно-правовых актов, принятых субъ­ектами РФ и местными органами власти и управления, а также соответствие земельному законодательству РФ и ее субъектов законодательной базы других отраслей, связанных с регулированием земельных отношений.

11. Принцип организационного и экономически рационального соотношения централизации и де­централизации. Этот принцип способствует разделению стра­тегических, тактических и текущих задач в управлении.

Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает, что государство устанавливает определенные нормы по организации использования всех земельных ресурсов страны путем формирования правовых институтов в сфере землепользования. При этом государство выступает в двух качествах: как собственник земли и недвижимого имущества (хозяйственное управление) и как орган власти.

На рис. 1.3 приведена система органов государственного управления земельными ресурсами в РФ.

Как следует из схемы (рис. 1.3) система органов государственного управления земельными ресурсами образует управленческую вертикаль и находится во взаимодействии с государственными органами исполнительной власти: на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

К компетенции федеральных органов законодательной власти относятся:

– принятие федеральных законов, регулирующих земельные отношения;

– утверждение единых принципов платы за землю и единых принципов регистрации прав на земельный участок;

– определение специального правого режима для отдельных категорий земель;

– установление порядка отнесения земель к федеральным и определение порядка распоряжения и управления этими землями.

Рис. 1.3. Система органов государственного управления земельными

ресурсами в РФ

К компетенции органов законодательной власти субъектов РФ относятся:

– принятие законов и других нормативных правовых актов в соответствии с Конституцией РФ, земельным законодательством и другими законами РФ;

– определение территорий с особым правовым режимом использования земель, установление и изменение их границ;

– принятие законодательных и правовых актов по развитию системы земельного кадастра, землеустройства и т.д.

К органам исполнительной власти в соответствии с законодательством относятся: органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции: Правительство РФ; соответствующие органы государственной власти субъектов РФ. Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функции управления, использования и охраны земель независимо, в чьей собственности, пользовании или ведомственном управлении находятся земли.

К компетенции Правительства РФ относятся:

– принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения;

– территориальное планирование использования земель;

– установление границ особо охраняемых территорий, входящих в состав нескольких субъектов РФ;

– защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов;

– изъятие и предоставление земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ;

– изменение целевого назначения земель;

– выкуп земель для государственных нужд РФ и др.

Органы общегосударственного управления возлагают выполнение некоторых функций на федеральные органы государственного управления специальной компетенции, к которым относятся: Росреестр, Росимущество, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Минприроды, Министерство сельского хозяйства РФ и др.

Органы специальной компетенции подразделяются на:

– функциональные;

– отраслевые (ведомственные) органы.

К функциональным органам специальной компетенции относятся:

– Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр);

– Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество);

– Министерство природных ресурсов и экологии РФ;

– архитектурно-градостроительная служба Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.

Росреестр и его территориальные органы – ведущие органы специальной компетенции федеральной исполнительной власти, на которые возложено общее государственное управление земельным фондом страны.

Отраслевые (ведомственные) органы – различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения (Министерство сельского хозяйства, Министерство связи и массовых коммуникаций (Минкомсвязь России), Министерство транспорта (Минтранс России) и др.).

Задачи и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами недвижимости значительно отличаются.

К функции Росреестра отнесены: ведение государственного земельного кадастра (ГЗК); государственный земельный контроль; организация и осуществление землеустройства, мониторинга земель, прогнозирования и планирования рационального использования земель; участие совестно с другими федеральными органами исполнительной власти в формировании нормативной правовой базы по ведению ГЗК.

В таблице 1.3 приведены функции государственного управления земельными ресурсами в РФ.

Таблица 1.3

Функции государственного управления земельными ресурсами в РФ

Функция ГУЗР	Органы исполнительной власти
Установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений	Росреестр, Минэкономразвития, Росимущество, Минсельхоз
Ведение Государственного земельного кадастра и его регулирование	Росреестр, Росимущество, Минстрой, Минприроды.
Регулирование землеустройства и формирование объектов недвижимого имущества	Росреестр, Росимущество, Минстрой, Минприроды, Минсельхоз
Регистрация прав собственности на недвижимость и сделки с ней	Минюст, Росреестр, Росимущество, Минстрой
Земельный контроль	Росреестр, Росимущество, Минстрой, Минприроды
Оценка земель и недвижимого имущества	Росреестр, Росимущество, Минстрой Госстрой, Минэкономразвития
Мониторинг земель	Росреестр, Минприроды

Такой признак как недвижимость земли порождает следующие формы земельных отношений: землеустройство, выражающееся в установлении на местности границ административно-территориальных объектов, образование новых и упорядочение существующих землевладений и землепользований, отвод участков в натуре на местности и т.д.

Особенности, свойственные земельным участкам, являющимся, как правило, непосредственным объектом земельных отношений, выражающихся в их местонахождении и размерах на местности. Если местонахождение участка указывает на то, в какой категории земель он находится, значит и какой режим на него распространяется, то размеры участка на местности указывают на то, с какими землепользованиями он граничит, какие ограничения возникают из данного соседства.

В зависимости от целевого использования земельного участка, значимость имеют и природные свойства земли: плодородие почв, эрозионные процессы, засоление и закисление и т.д. Например, при использовании земли под строительство сооружений данные свойства не имеют значения; при ведении же сельхозпроизводства эти свойства юридически значимы и влияют на земельные правоотношения: у землепользователей возникает дополнительная обязанность по повышению плодородия почв, по проведению известкования и др.

Таким образом, подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы:

1. Непосредственным объектом земельных ресурсов являются земельные участки, носящиеся к землям определенных категорий и вдов.

2. Свойства и особенности земель оказывают влияние на правовое содержание этого отношения, внося специфику в правомочия субъектов. Однако это присуще не всем свойствам и особенностям земель, а лишь тем, которые учтены в законе и предусмотрены правовыми нормами.

3. Свойства и особенности земель можно подразделить на присущие всем землям (природный характер происхождения земли, единственное место обитания всех человеческих поколений, ограниченность, неподвижность); на присущие определенным категориям земель; на присущие определенным земельным участкам. Такое подразделение позволяет не упустить и систематизировать обстоятельства, оказывающие воздействие на формирование земельных правоотношений.

4. Земельные участки можно разделить на «исключительно земельные»; на имеющие на своей площади природные объекты; на не имеющие на своей площади недвижимых имущественных объектов; на имеющие на своей площади имущественные и природные объекты. Соответственно, земельные участки имеют следующие виды режимов: земельно-правовой; смешанный земельно-природноресурсный режим; смешанный земельно-имущественный режим.

Земельный участок – это юридически и физически обособленная часть земель, на который распространяются права и обязанности конкретных субъектов. Так, если общим правилом установлено, что земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (ст.78 ЗК РФ), то реализовать это право можно, лишь выделив земельный участок конкретному гражданину на местности с установлением межевых знаков, обозначающих границы такого участка. Соответственно возникшие в этом случае права и обязанности конкретного субъекта распространяются на индивидуально обособленную часть земель – земельный участок.

Земельные участки обособляются не только физически, то есть отграничиваются на местности, но и юридически, то есть права конкретных субъектов на данный земельный участок закрепляются в документах, имеющих юридическую силу.

Сегодня имеется два легальных определения земельного участка.

В соответствии со ст.6 ЗК РФ земельный участок – часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Земельный участок может быть делимым и неделимым.

Федеральный Закон РФ от 2 января 2000 года «О государственном земельном кадастре»[4] дает определение земельного участка как объекта государственного учета и регистрации: «Земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами». Соответственно, государственному кадастровому учету подлежат не только площадь земель и характеристики почвенного слоя, но и произрастающий на нем лес, водные объекты, участки недр и т.п.

Все земельные участки в пределах территории России независимо от их целевого назначения и формы собственности выступают объектом государственного кадастрового учета. Учету подлежат земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, пожизненном наследуемом владении, пользовании, аренде. Учитываются также земли городских и сельских поселений, земли и границы субъектов РФ, муниципальных образований, территориальные зоны.

Обязательным при ведении учета земель является выделение мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, участников, занятых особо охраняемыми природными и историко-культурными объектами.

По результатам государственного кадастрового учета ведется Единый государственный реестр земель. В нем хранятся сведения не только о существующих, но и о прекративших свое существование земельных участках. Единый государственный реестр подлежит вечному хранению. Его уничтожение или изъятие не допускается.

Содержание государственного земельного кадастра составляют сведения о землях (земельных участках) в пределах территории Российской Федерации, занесенные в соответствующие документы государственного земельного кадастра.

Кадастровая стоимость земельного участка в целях налогообложения и определения других экономических характеристик земельных участков определяется в порядке проведения государственной кадастровой оценки земель Росреестром.[5]