Глава 2. организационное построение и состояние управления рыбного хозяйства

Структура управления рыбного хозяйства

Структура управления рыбного хозяйства представлена на рис. 9. Центральная роль отведена Президенту России. Согласно главе 4, ст. 80, п. 2 Конституции РФ, президент обеспечивает согласование функционирования и взаимодействия органов государственной власти, и согласно п. 3 – «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»[224].

Представительным и законодательным органом РФ является Федеральное Собрание, в состав которого входят палаты: Совет Федерации (не отражен на схеме) и Государственная Дума. В структуру Государственной Думы, входит Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, в состав которого входит Подкомитет по водным биологическим ресурсам.

Исполнительную власть Российской Федерации, согласно главы 6, ст. 110, п. 1 Конституции РФ, осуществляет Правительство Российской Федера-ции. Одной из ключевых функций Правительства РФ, в отношении предмета исследования, является: руководство работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контроль их деятельности (ст.12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ)[225].

Правительству Российской Федерации даны следующие полномочия в сфере экономики (ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ): осуществлять регулирование экономических процессов; обеспечивать единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозировать социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывать и осуществлять программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывать государственную структурнуюи

подведомственность/входит в структуру; взаимодействие

Рис. 9 Структура государственного регулирования рыбного хозяйства

инвестиционнуюполитику и принимать меры по ее реализации; осуществлять управление федеральной собственностью; разрабатывать и реализовывать государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; принимать меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.

Правительству Российской Федерации даны следующие полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ): обеспечивать проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывать и реализовывать налоговую политику; обеспечивать совершенствование бюджетной системы; принимать меры по регулированию рынка ценных бумаг; разрабатывать и осуществлять меры по проведению единой политики цен.

Одним из федеральных органов исполнительной власти, является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России). Согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства РФ[226], Минсельхоз осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию:

1) рынка сырья и продовольствия; пищевой и перерабатывающей промышленности;

2) «в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов,производства, переработки и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации»[227].

В ведении Минсельхоза находятсядва федеральных органа исполнительной власти: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), осуществляющая контроль на предприятиях рыбного хозяйства и Федеральное агентство по рыболовству, созданное на основании Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724[228] путём преобразования ранее существовавшего Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству. Руководство Росрыболовством осуществляет заместитель министра сельского хозяйства РФ – руководитель Федерального агентства по рыболовству.[229]

Основные функции Федерального агентства по рыболовству:

- федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранение водных биологических ресурсов (ВБР) во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства;

- оказание государственных услуг, управление государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства ВБР и среды их обитания, а также рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота[230].

Выполнение возложенных функций на местах, Росрыболовством осуществляется посредством 18 территориальных управлений.

Функционирование одного территориального управления возможно одновременно в нескольких Федеральных округах и рыбохозяйственных бассейнах (РХБ), что усложняет оперативную деятельность, создаёт ряд несогласованных действий, что в свою очередь негативно отражается на рыбодобывающих компаниях. Для каждого РХБ, составлены правила ведения рыболовства, где прописаны границы бассейна, вид промысловых рыб, сроки вылова, орудия лова. Установлены следующие рыбохозяйственные бассейны: Азово-Черноморский; Байкальский; Волжско-Каспийский; Восточно-Сибирский; Дальневосточный; Западно-Сибирский; Западный; Северный (гл.3, ст.17)[231].

Также необходимо отметить следующие федеральные министерства и ведомства, оказывающие непосредственное влияние на деятельность рыбодобывающих предприятий: Федеральная таможенная служба (ФТС России), Федеральная служба безопасности (ФСБ), Федеральная Антимонопольная служба (ФАС), Министерство финансов (Минфин), Министерство экономического развития (Минэкономразвитие) и др.

Согласно Положению о Федеральной таможенной службе №809 от 16.09.2013 г., ФТС России осуществляет «функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска), функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов Российской Федерации (далее - таможенные органы), а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений»[232].

Согласно Приказа Россельхознадзора от 10.10.2008 г. № 357 «О Регламенте Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору», Россельхознадзор осуществляет в т. числе, функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, по защите населения от болезней, общих для человека и животных[233].

Выступая 26.03.2015 г. на парламентских слушаниях на тему: «Реализация стратегии импортозамещения в области обеспечения населения рыбной продукцией с учетом законодательного регулирования в сфере международной деятельности» заместитель Председателя ЦК КПРФ, Председатель Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, академик РАН В.И. Кашин отмечал, что остаются «нерешенными проблемы, связанные с неоправданно жестким ветеринарным контролем в отношении отечественной рыбной продукции. При этом для импортной рыбопродукции применяется иная система ветеринарного контроля. Так, партия импортной рыбопродукции оформляется на границе в течение одного-двух часов, лабораторные исследования проводятся выборочно и уже после того, как партия продукции оформлена и поступила в обращение. Российская рыбопродукция оформляется от трех до десяти суток, лабораторные исследования проводятся в отношении каждой партии рыбопродукции и до получения их результатов продукция не вводится в оборот)»[234].

Следует отметить, что вопрос ветеринарного контроля один из наиболее острых, и целиком соотноситься к компетенции государственного регулирования, но не решается на протяжении долгих лет. Россельхознадзор, как орган исполнительной власти, входит в структуру Минсельхоза, который в свою очередь является головным ведомством, регулирующим рыбное хозяйство. Неустраненные административные барьеры со стороны Минсельхоза, говорят о неудовлетворительном состоянии государственного регулирования рыбного хозяйства.

Также много нареканий вызывают действия пограничных служб ФСБ. Белые пятна и неточность формулировок в законах, не учитывающих отраслевую специфику, также являются причиной существенных убытков рыбодобывающих компаний (в расчёте на одно задержанное и оштрафованное судно).

По подсчёту генерального директора ЗАО «Южморрыбфлот» (Приморский край) Ефремова А., на одно действующее перерабатывающее предприятие приходиться до 70 организаций, ведущих контроль деятельности предприятий, осуществляющих береговую рыбопереработку на территории Дальнего Востока[235].

Несмотря на то, что контроль деятельности предприятий по производству пищевой продукции необходим, затрата производственного времени на сопровождение контролирующих органов с отрывом руководящего состава и персонала предприятия от производственного процесса недопустимы.

Для предотвращения потерь хозяйствующих субъектов рыбного хозяйства, в целях достижения эффективной деятельности в сфере рыболовства, Министерству сельского хозяйства, совместно с Федеральным агентством по рыболовству, необходимо доработать и согласовать с рыболовным сообществом (Союзы и Ассоциации) законы, позволяющие вести экономическую деятельность в рамках адаптированной правой базы к условиям ведения бизнеса и с учётом отраслевой специфики для разных рыбохозяйственных бассейнов.

Несмотря на противоречия: интересов экспортёров и компаний, деятельность которых направлена на внутренний рынок; квотодержателей и компаний претендующих на квоты; интересы крупного бизнеса и интересы мелкого и среднего бизнеса; интересы вспомогательных производств нуждающихся в заказах и лоббирующие свои интересы через государственные структуры – государству, посредством регулирования, необходимо учитывать все интересы и вырабатывать гибкую политику в отношении рыбного хозяйства.

В рамках выполнения социально-экономической политики, регулирующие действия государства направлены, как на регламентирование общих условий и правил рынка в целом, так и на улучшение условий хозяйствования субъектов экономики занятых в отраслях рыбного хозяйства, что выражено в следующих задачах:

1) анализ и прогноз социально-экономического развития общества;

2) финансовая, инвестиционная, налоговая политика, а также кредитно-денежное регулирование экономики;

3) антимонопольная политика;

4) создание условий для роста благосостояния населения и социального обеспечения незащищённых её слоёв, учёт прав коренных народов на традиционные виды деятельности;

5) совершенствование нормативно-правовой базы;

6) приватизации объектов государственной собственности рыбного хозяйства в целях наилучшего использования, и передача в аренду земель под инвестиционные проекты отвечающим региональным и федеральным задачам;

7) создание и размещение научно-исследовательских предприятий в центрах концентрации предприятий рыбного хозяйства в целях научно-технического прогресса отрасли и научного подхода в оценке ресурсной базы рыболовства;

8) внешнеэкономическая деятельность и международное сотрудничество в целях устойчивого рыболовства и борьба с ННН-промыслом;

9) совершенствование механизма государственного регулирования структурной перестройки отраслей материального производства;

10) поддержки предприятий через систему государственных поставок;

11) охрана и воспроизводство водных биологических ресурсов;

12) поддержание частных и региональных инициатив по продвижению рыбных продуктов на внутреннем рынке, а также популяризация потребления рыбы добытой в российских акваториях, в частности Дальнего Востока, как экологически чистая.

Часть указанных задач, определяют социально-экономическую сущность государственного регулирования, в частности: создание условий для роста благосостояния населения; стабильность и устойчивое развитие регионов; рациональное использование всех видов природных ресурсов; улучшение условий ведения предпринимательской деятельности всех форм собственности через установление и охрану общих правил функционирования рынка, способствование развития научно-технического прогресса, др.

Основными механизмами государственного регулирования являются прямые (прямые инвестиции посредством субвенций, субсидий и дотаций), и косвенные (налоговая система, фискальная и денежно-кредитная политика).

Государственное регулирование предприятий рыбного хозяйства должно быть основано на методах, реализуемых с помощью инструментов государственного регулирования: программ развития; прозрачной системы квотирования; налогов и налоговых льгот; субсидий и дотаций, льготных государственных кредитов; таможенных пошлин и тарифов; государственных гарантий и страховании; стандартов нормативов, прочее).