Международный деловой журнал KAZAKHSTAN №5/6, 2008 год
Инвесторы и государство. Содержание по-казахстански
5 декабря 2008 года в Алматы состоялось 20-е заседание Совета иностранных инвесторов – консультативно-совещательного органа при Президенте Республики Казахстан. Основной повесткой юбилейного заседания СИИ стал вопрос повышения казахстанского содержания в инвестиционных и операционных расходах международных компаний, осуществляющих недропользование на территории нашей страны.
О намерении создать собственную индустрию, обслуживающую потребности недропользователей, руководство Казахстана говорит уже не первый год. Еще в 2002 году, когда была разработана Стратегия индустриально-инновационного развития, были определены приоритеты в этой сфере. Это развитие казахстанского содержания (КС) в проектах недропользования, создание конкурентоспособных, наукоемких и высокотехнологичных производств с высокой добавленной стоимостью для внутренних сервисных рынков, внедрение международных стандартов качества продукции отечественных товаропроизводителей, подготовка квалифицированных кадров с целью максимального замещения иностранных специалистов казахстанскими. Тогда же, в 2002-м было создано АО «Казахстанское контрактное агентство» – институциональная структура, призванная реализовать эту политику на практике.
Следующей вехой можно назвать март 2006 года, когда в своем Послании народу Казахстана глава государства заявил, что «каждое нефтегазовое месторождение должно рассматриваться как целостный анклав развития предпринимательства: от сферы современных бытовых услуг и до самого передового инженерного и программного обеспечения». Вслед за этим Министерством индустрии и торговли и группой компаний-недропользователей были подписаны «Меморандум о развитии местного содержания на сервисном рынке недропользования» и «Меморандум о реализации инициативы прозрачности деятельности недропользователей в осуществлении закупок». Эти документы поддержали 41 компания нефтегазовой отрасли, 21 – горнорудного комплекса, а также 74 отечественных производителя. Были заключены и другие соглашения, в том числе с ассоциацией «Казахстан Петролеум». Кроме того, для активизации сотрудничества в вопросах подготовки, переподготовки и повышения квалификации технических специалистов Министерство образования и науки подписало 18 соглашений и меморандумов с государственными органами, иностранными инвесторами и компаниями.
И все же в своем выступлении на последнем заседании СИИ Нурсултан Назарбаев признал, что с самого начала для иностранных компаний были созданы комфортные и либеральные условия работы, в том числе и по ввозу импортных товаров, услуг и трудовых ресурсов. Руководство страны понимало, что на тот момент казахстанские компании были не готовы предложить инвесторам конкурентоспособную продукцию и услуги. А потому неудивительно, что к вопросу о повышении доли КС обе стороны все это время подходили достаточно формально. Иностранных недропользователей оставили до поры до времени в покое, а в качестве полигона для повышения конкурентоспособности отечественных производителей были определены другие отрасли экономики, в частности строительный сектор.
Однако час пробил. Ухудшение экономической конъюнктуры меняет сложившееся положение вещей. Мировой финансовый кризис не только нанес серьезный урон реальному сектору экономики, но и заставил практически все страны полагаться только на внутренние резервы. И Казахстан в этом не исключение. Наш бизнес, потеряв мощный источник развития в строительной отрасли, сейчас остро нуждается в новых драйверах роста. Понимая это, президент потребовал от правительства, национальных компаний и госорганов обеспечить максимальное размещение закупок у казахстанских производителей: «Отныне каждый руководитель несет ответственность за повышение доли отечественных производителей в своих закупках».
Решение вполне логичное. В последнее время государственный сектор экономики существенно вырос, а потому является одним из крупнейших в стране потребителей товаров и услуг. По данным председателя правления ФНБ «Самрук-Казына» Кайрата Келимбетова, только в 2007 году общий объем закупок четырех крупнейших компаний фонда составил $5,5 млрд. В этой связи «Самрук-Казына» формирует список продукции, которая пока импортируется национальными компаниями, но которую для них вполне могли бы производить отечественные предприятия. Это будет единая программа развития КС с акцентом на четыре сектора – недропользование, железнодорожную и телекоммуникационную отрасли, а также электроэнергетику. По словам г-на Келимбетова, она будет включать продукцию, востребованную группой «Самрук-Казына» в среднесрочной перспективе, а также программу освоения новых видов продуктов в вышеуказанных отраслях. Более того, для этого будут предоставлены кредитные ресурсы входящих в фонд финансовых институтов.
В качестве второго источника поддержки деловой активности отечественного бизнеса правительство намерено использовать добывающие отрасли, поскольку сервисный рынок недропользования по объему инвестиций сейчас является наиболее крупным в Казахстане. Объем ежегодных закупок нефтяных и горнорудных предприятий достигает $18 млрд. Из них $8 млрд составляет потребность в товарах, а $10 млрд идет на услуги.
Взгляд правительства…
Текущую ситуацию в сфере КС обрисовал в своем выступлении министр индустрии и торговли Владимир Школьник. По его словам, сегодня в Казахстане в общей сложности заключено 575 контрактов на недропользование, включая 378 – по твердым полезным ископаемым и 197 – по углеводородному сырью. При этом в трех контрактах (с «Тенгизшевройл», «Аджип ККО» и «Карачаганак Петролеум Оперейтинг»), обеспечивающих 43,4% общего объема закупок, требование о КС вообще не оговорено.
В оставшихся 572 контрактах (56,6% закупок) это требование в той или иной мере присутствует. Так, в 500 имеется общее обязательство по КС без указания конкретных объемов, а в 72 закреплено наличие КС на уровне 50%. Вместе с тем из указанных 72 контрактов полное исполнение обязательств обеспечивается только в двух, частичное – в 45, а в 25 контрактах требования КС вообще не выполняются. Как результат, на сегодняшний день доля КС, рассчитанная как средняя по поставкам всей номенклатуры товаров, составляет лишь 8,4% для нефтегазового и 22% – для горнорудного комплекса.
Если посмотреть на распределение закупок нефтяников внутри страны, то оно выглядит следующим образом: машины и оборудование – 39%, металлы и изделия из них – 21%, химическая продукция – 14%, прочие товары – 26%. Предприятия горнорудного комплекса покупают на местном рынке продукцию химической промышленности и связанных с ней отраслей (42%), машины, оборудование, транспортные средства, приборы и аппараты (27%), металлы и изделия из них (11%), прочие товары (20%).
По словам главы Мининдустрии, основными проблемами, препятствующими увеличению КС, являются отсутствие единой методологии в определении понятия «казахстанское содержание», а также неполное предоставление недропользователями информации о спросе на товары, работы, услуги и трудовые ресурсы. С другой стороны, добывающие компании не имеют полноценного доступа к базе отечественных поставщиков. Сами казахстанские производители выпускают весьма ограниченную номенклатуру продукции для добывающего сектора, а также страдают нехваткой квалифицированных кадров.
Для решения вышеназванных проблем г-н Школьник считает необходимым разделить все товары, работы и услуги, востребованные на рынке недропользования, на три группы, для каждой из которых будут определены свои инструменты и механизмы. Первая – товары, работы и услуги, производимые в Казахстане и соответствующие установленным требованиям.
Для государственных органов основным регулирующим механизмом здесь будет недавно подписанный закон «О государственных закупках». Для компаний с государственной долей участия, выведенных из-под действия закона, требование обязательного приобретения казахстанской продукции будет закреплено в правилах, утвержденных Советом директоров Фонда «Самрук-Казына». Для частных недропользователей, в том числе иностранных, закупки должны проводиться в рамках Меморандумов, подписанных в 2006 году. Что касается новых контрактов на недропользование, то в них требования КС должны оговариваться в обязательном порядке. Мининдустрии в качестве практического механизма предлагает довести до логического завершения работу по наполнению Реестра отечественных производителей, товаров, работ и услуг.
Вторая группа – товары, работы и услуги, производимые в Казахстане, но не соответствующие требованиям, установленным недропользователями. Здесь необходимо по каждой товарной позиции провести анализ применяемых международных стандартов, которые прошли учетную регистрацию в республике, и принять их на национальном уровне. Инструментом для реализации должно стать создание реестра потребности недропользователей в закупках на краткосрочный (текущий год) и долгосрочный (три и более лет) периоды, который был бы доступен отечественным производителям. Это позволит им подготовить свои производства и наладить выпуск востребованной продукции.
Третья группа – товары, работы и услуги, не производимые и не предоставляемые в Казахстане. Расширение номенклатуры этой группы призвана обеспечить Стратегия индустриально-инновационного развития и программа «30 корпоративных лидеров». По мнению г-на Школьника, в целях определения перспективных направлений и повышения эффективности трансферта технологий необходимо проведение постоянного мониторинга потребностей, а также нужен сопоставительный анализ структуры закупаемых товаров и имеющихся предложений.
В заключение министр индустрии и торговли отметил, что стимулировать иностранных участников к созданию совместных предприятий по производству высокотехнологичной продукции будут путем установления высокого объема КС в новых контрактах на недропользование. При проведении крупных закупок импортного оборудования госорганы будут добиваться локализации внутри страны их производства, ремонта и обслуживания. Как считает г-н Школьник, эта так называемая «офсетная политика» должна быть принята на уровне отдельного закона.
…мнение инвесторов…
Через все выступления иностранных членов СИИ красной нитью проходила мысль, что у правительства и региональных властей сложилось ошибочное представление о том, что операторы не заинтересованы в местных товарах, услугах и трудовых ресурсах, а потому намеренно не желают увеличивать долю местного содержания в своих проектах. На самом деле при условии соответствия уровня качества и всех других бизнес-требований КС всегда в интересах инвестора. Во-первых, отечественные кадры и поставщики лучше знают местные особенности ведения бизнеса. Во-вторых, это способствует снижению себестоимости производства и увеличивает экономическую отдачу.
Признавая, что потенциал для повышения уровня КС в Казахстане далеко не исчерпан, иностранные инвесторы вместе с тем обрисовали и целый круг проблем, которые затрудняют его полноценную реализацию. Первой из них они назвали недостаточное развитие производственного сектора и небольшой объем отечественного рынка в сочетании с низким уровнем конкуренции, а также ограниченными технологическими и финансовыми возможностями.
По словам акционера ENRC Александра Машкевича, если в вопросах привлечения местных подрядчиков по работам и услугам ситуация характеризуется устойчивой динамикой роста, то по поставке материалов и оборудования такой динамики, к сожалению, не наблюдается. Так, из года в год перечень закупок ENRC ограничивается номенклатурой товаров КС с низким уровнем передела. Главная причина – отсутствие казахстанской продукции по основным товарным группам, а именно горнотранспортного и энергетического оборудования, электродвигателей большой мощности, нержавеющих труб, фасонного металлопроката, запасных частей к горной и железнодорожной технике и др.
Г-н Машкевич считает, что для стимулирования роста потребления местных товаров необходимо привлечение институтов инновационного развития и ресурсов национальных компаний. Катализатором всех этих процессов должно стать правительство, поскольку, к сожалению, в секторе реального производства Казахстана схема «спрос порождает предложение» работает не всегда. В качестве примера он привел ситуацию с кальцинированной содой, когда спрос со стороны ENRC на нее есть, а предложения этого продукта на казахстанском рынке нет, хотя сырье для производства имеется. «И если бы местный бизнес имел финансовые, технологические и человеческие ресурсы для реализации этого проекта, то мы бы с благодарностью стали для них долгосрочным партнером. А так, нам приходится осваивать смежные производства самостоятельно».
По словам г-на Машкевича, также требуют специального анализа и более стандартизированного подхода вопросы предоставления отчетности в различные государственные органы по КС и мерах по развитию местного рынка. Свои доводы он аргументировал на том же примере – завода по производству соды, который ENRC строит в Павлодарской области. Используя отечественное сырье и местные трудовые ресурсы, это предприятие тем не менее не попадает в категорию «казахстанского содержания», поскольку считается проектом иностранного инвестора.
В этой связи, как считают члены СИИ, необходимо внести ясность в методику определения казахстанского происхождения товара, а именно – решить вопросы, связанные с единым определением, расчетом и контролем местного содержания. Особенно это касается процесса регулирования подрядных и субподрядных работ, поскольку схема «казахстанский подрядчик – иностранный субподрядчик», часто используемая в настоящий момент, не вносит реального вклада в увеличение КС.
Председатель и главный руководитель компании «АрселорМиттал» г-н Лакшми Миттал также указал на ряд трудностей и проблем развития местного предпринимательства, напрямую влияющих на долю КС. Это отсутствие дешевой электроэнергии и надвигающийся энергетический кризис, высокие транспортные расходы и необходимость развития транспортной сети, ограниченность возможности получения кредитов под низкие проценты и, самое главное, низкая подготовка специалистов.
Вместе с тем президент ОАО «ЛУКОЙЛ» Вагит Алекперов отметил, что задача по подготовке менеджеров высшего и среднего звена в Казахстане практически решена. Этому способствует высокое качество преподавания в казахстанских вузах, а также широкие возможности по продолжению обучения за рубежом – в России, Европе и США. По-настоящему серьезной проблемой для Казахстана он считает нехватку квалифицированных рабочих, так называемых «синих воротничков». По его мнению, необходима специальная государственная программа, направленная на подготовку именно этой категории специалистов.
Инвесторы также обратили внимание на то, что излишний протекционизм может оказать медвежью услугу казахстанскому бизнесу. Как считает управляющий партнер компании «Бейкер и Макензи – Си-Ай-Эс, Лимитед» Джеймс Т. Хитч III, существующие требования по развитию КС не стимулируют местные сервисные компании повышать свою конкурентоспособность.
Сегодня правила проведения конкурсов по закупкам недропользователей предоставляют значительные преимущества казахстанским поставщикам. Так, цена конкурсной заявки местного производителя условно уменьшается на 20%. Таким образом, даже если товары, произведенные в республике, дороже, чем аналогичные иностранные, недропользователь будет обязан приобретать именно их. Сходные требования применяются к закупкам предприятий и компаний, контролируемых государством, в том числе и тех, которые работают в нефтегазовой отрасли. Так, они обязаны приобретать не менее 25% определенных товаров, работ и услуг у отечественных поставщиков. Кроме того, при осуществлении госзакупок цена конкурсной заявки местного товаропроизводителя условно уменьшается на 15%.
Все эти условия позволяют казахстанским компаниям устанавливать более высокую цену конкурсной заявки, чем их иностранные конкуренты, и все равно побеждать в тендерах. Тем самым они не стимулируют отечественных производителей к уменьшению затрат, повышению эффективности производства и, в целом, к улучшению конкурентоспособности. При таком подходе отечественные компании смогут реализовать свои товары и услуги только внутри Казахстана, да и то до тех пор, пока страна не вступила в ВТО. «Мы не считаем, что требования в отношении казахстанского содержания должны быть отменены. Однако они должны быть изменены, с тем чтобы стимулировать развитие конкурентоспособности нефтегазовых сервисных компаний Казахстана», – заявил г-н Хитч.
Чтобы достичь этого, он рекомендует внести изменения в правила приобретения товаров, работ и услуг при проведении операций по недропользованию. Так, если казахстанская нефтегазовая сервисная компания занимается сервисной деятельностью более 5 лет и ее совокупный объем реализации товаров за год превышает 1,5 млн МРП, то цена ее конкурсной заявки условно уменьшается не на 20%, а только на 10%. Если компания существует более 10 лет и ее совокупный годовой объем превышает 3 млн МРП, то цена условно уменьшается на 5%. Наконец, если компания занимает доминирующее положение на рынке, то цена уменьшается на 5%.
В заключение иностранные инвесторы отметили, что развитие местного содержания – это ответственность не только международных нефтяных компаний и энергетической отрасли, но и самого государства, а также производителей товаров и услуг. Основным залогом здесь является долгосрочное партнерство и планирование. Только такой подход позволит определить реалистичные и устойчивые цели, а также обозначить действия, которые необходимы для их достижения. В этой связи Казахстану нужен национальный генеральный план по развитию местного содержания, который стал бы базой для индивидуальных планов, составленных различными операторами.
… и резюме Президента
Итоговым аккордом заседания СИИ по традиции стало выступление главы Казахстана. По словам Н. Назарабаева, за 17 лет независимости наша экономика развилась и окрепла, стала более конкурентоспособной. Многие из отечественных компаний сегодня способны обеспечить значительную часть потребностей иностранных инвесторов. Вместе с тем по итогам 9 месяцев 2008 года видно, что доля КС не превышает 10–15%. «Очевидно, что эта цифра не отражает потенциал отечественных производителей… В Бразилии, Малайзии, Норвегии, Великобритании доля местного содержания составляет в среднем от 50 до 80%, в Германии – 90%, в США – 77%. Даже в Нигерии достигнуто 30%!» Президент считает, что такое положение дел не может устраивать ни государство, ни недропользователей, ни казахстанских производителей. Тем более что во всех контрактах содержатся прямые обязательства по КС.
Обращаясь к членам СИИ, он отметил, что они, как руководители, не всегда знают, что происходит внизу. «Однако зачастую ваши менеджеры очень трудно идут на сотрудничество по данному вопросу, не хотят меняться. Я думаю, что у нас хватит воли, чтобы заставить их повернуться лицом к Казахстану». Сейчас отечественные производители не имеют информации о сроках и условиях проведения тендеров на закупку товаров, работ и услуг, а также о перспективных планах закупок. «Если бы у нас была такая информация, мы бы соответствующим образом готовили к ним наши компании. И более того, эти тендеры, подразумевающие разработку наших недр, проводятся, например, в Лондоне. Это полное безобразие! Такие тендеры мы не будем признавать справедливыми. К ним должны иметь доступ наши компании. Тогда мы найдем с вами общий язык».
Еще одна претензия президента к иностранным инвесторам – не всегда оправданное привлечение иностранной рабочей силы. «В рамках выделяемой квоты в Казахстан приезжают специалисты, в которых нет недостатка в нашей стране. Например, разнорабочие, работники разных строительных профессий, повара, официанты».
Своя порция критики досталась и НК «КазМунайГаз», которая, как известно, наделена полномочиями по работе с недропользователями по крупным проектам. Именно эта национальная компания должна согласовывать годовые планы закупок, программы капитальных и операционных затрат. Однако имеющимися полномочиями «КазМунайГаз» так и не воспользовался для повышения КС в совместных проектах. По мнению президента, такое положение нужно немедленно исправить!
Глава государства заявил, что отсутствие прогресса в вопросе местного содержания – это прежде всего результат неудовлетворительной работы правительства. Оно не обозначило задачи и критерии, не выработало и не согласовало условия и правила, не предприняло реальных действий по работе с отечественными производителями. «Для правительства развитие казахстанского содержания должно стать вопросом номер один. Это и есть работа по развитию реального сектора, от которой зависят наши планы по диверсификации и индустриализации экономики».
Нурсултан Назарбаев поручил лично заместителю премьер-министра Умирзаку Шукееву создать рабочую группу по повышению КС с участием отраслевых министров и руководителей фонда «Самрук-Казына». Эта рабочая группа должна разработать конкретные предложения по решению следующих задач.
Первая. Необходима единая, согласованная с крупнейшими недропользователями методика расчета КС, в рамках которой должен быть отдельно выделен учет по товарам, работам, услугам и трудовым ресурсам. Эту методику нужно утвердить нормативным актом и обеспечить ее действие по всем контрактам на недропользование.
В этой связи правительству в трехмесячный срок поручено провести переговоры и подписать соглашения с недропользователями по вопросам КС, где определить конкртные условия их работы в Казахстане.
Вторая. Следует наладить эффективную систему мониторинга исполнения обязательств по КС. В настоящий момент из 575 недропользователей реальному мониторингу подвержены только 135 компаний. Должна быть усилена ответственность за невыполнение контрактных обязательств, налажена система проверок госорганами деятельности недропользователей. Персональную ответственность за эту работу будет нести министр энергетики и минеральных ресурсов Сауат Мынбаев. «КазМунайГаз» в рамках данных ему полномочий по СРП должен обеспечить ежегодное увеличение закупок казахстанских товаров, работ и услуг. Ответственность за это глава государства возложил лично на президента НК «КазМунайГаз» Каиргельды Кабылдина. Министерство финансов в лице Болата Жамишева должно отвечать за мониторинг и контроль КС в закупках центральных и местных госорганов и госкомпаний. А председатель правления ФНБ «Самрук-Казына» Кайрат Келимбетов назначен ответственным за увеличение КС в закупках национальных компаний. Перед Министерством индустрии и торговли поставлена задача по развитию отечественных производителей и повышению качества их работы до мирового уровня.
В целом, все меры по усилению ответственности госорганов и недропользователей за вопросы КС, проведения соответствующих проверок, уточнения сфер ответственности должны быть закреплены законодательно. «Мы внесем этот вопрос в Парламент, чтобы все это было ясно и четко закреплено», – заявил президент.
Третья. Правительству и конкретно рабочей группе необходимо наладить тесную работу с недропользователями по вопросам КС. По тем контрактам, где есть количественные обязательства, следует составить согласованный поэтапный план достижения этого показателя и определить, какие производители могут быть задействованы. Там, где количественных обязательств нет, нужно найти приемлемый для сторон уровень КС. Все это следует закрепить соответствующими соглашениями между сторонами в рамках переговоров с недропользователями. Эту работу следует начать незамедлительно и завершить к концу первого полугодия 2009 года.
Четвертая. Важнейшей составляющей КС являются местные трудовые ресурсы. В этой связи Министерству труда и социальной защиты населения поручено упорядочить систему определения и выдачи квот регионам, усилить мониторинг за их качественным наполнением. Кроме того, необходимо инвестировать в человеческий капитал. «Рабочей группе я поручаю совместно с крупными недропользователями определить потребность в рабочих специальностях, разработать качественные требования к их подготовке и в рамках этой госпрограммы предусмотреть создание или модернизацию соответствующих учебных заведений. Аналогичную работу нужно провести по геологическим, инженерно-техническим специальностям для нефтегазового, горнорудного и других секторов».
Пятая. Необходимо вкладывать средства в развитие отечественных предприятий, которые способны поставлять свои услуги и продукцию на требуемом уровне качества и безопасности. Президент поручил рабочей группе разработать и финансово обеспечить специальную программу развития казахстанских поставщиков с учетом качественных требований недропользователей.
В завершение, обращаясь к иностранным инвесторам, глава государства подчеркнул, что в конечном итоге совместные усилия по повышению КС должны стать взаимовыгодным проектом для всех сторон: «При целенаправленной работе и поддержке со стороны правительства Вы получите казахстанских поставщиков товаров и услуг, способных качественно и при невысоких издержках производить необходимые для Вас товары, работы и услуги. Более того, в результате этой работы мы вместе сможем сделать еще один вклад в развитие благосостояния граждан Казахстана, благосостояния страны, в которой Вы успешно работаете. Уверен, что этот призыв соответствует той высокой корпоративной культуре, которая сложилась в Ваших компаниях и в наших с Вами взаимоотношениях за все эти годы совместной работы».
Международный деловой журнал KAZAKHSTAN №5/6, 2008 год
Источник - http://www.kazinvest.kz/web/investory