II. Особенности договора на недропользование

К числу инвестиционных договоров с участием государства в Казахстане в первую очередь относятся договоры в сфере недропользования. Договор на недропользование - это соглашение сторон об осуществлении определенного вида пользования недрами (разведки полезных ископаемых, добычи полезных ископаемых, совмещенной разведки и добычи полезных ископаемых, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей полезных ископаемых, либо государственного геологического изучения недр). Данный договор имеет ряд признаков, характерных только для него. Во-первых, одной из сторон договора на недропользование всегда выступает государство в лице своих органов; во-вторых, заключению договора, как правило, предшествует проведение конкурса инвестиционных программ на право недропользования (в случаях, прямо указанных законодателем, договор может быть заключен путем проведения прямых переговоров). В-третьих, основания и порядок его заключения, изменения, прекращения или расторжения регламентируются специальным законодательством - законодательством о недрах и недропользовании, а не гражданским законодательством (в частности, вопреки общим положениям ГК РК договор на недропользование может быть изменен или дополнен в одностороннем порядке (компетентный орган вправе потребовать изменения и (или) дополнения условий контрактов с целью восстановления экономических интересов РК (п. 3 ст. 71 Закона РК о недрах и недропользовании)) либо вообще расторгнут во внесудебном порядке (компетентный орган вправе в одностороннем порядке прекратить действие контракта (п. 3 ст. 72 Закона РК о недрах и недропользовании)). В-четвертых, государство обладает приоритетным правом на приобретение права недропользования (для сохранения и укрепления ресурсно-энергетической основы экономики страны во вновь заключаемых, а также в ранее заключенных контрактах на недропользование, за исключением контрактов по подземным водам и общераспространенным полезным ископаемым, государство имеет приоритетное право перед другой стороной контракта или участниками юридического лица, обладающего правом недропользования, и другими лицами на приобретение отчуждаемого по возмездным и безвозмездным основаниям права недропользования (его части) и (или) объектов, связанных с правом недропользования (п. 2 ст. 12 Закона РК о недрах и недропользовании), а также преимущественное право на приобретение полезных ископаемых перед всеми другими участниками гражданского оборота (РК имеет преимущественное перед другими лицами право на приобретение полезных ископаемых недропользователя по ценам, не превышающим цены, применяемые недропользователем при совершении сделок на соответствующие полезные ископаемые, сложившиеся на дату совершения сделки, за вычетом транспортных расходов и затрат на реализацию) (п. 1 ст. 12 Закона РК о недрах и недропользовании). Конечно, обычным гражданско-правовым договорам это не свойственно.

Однако указанные особенности договора на недропользование не свидетельствуют о его административно-правовой природе и не изменяют его гражданско-правовой сущности. На наш взгляд, для административного права вообще не характерно заключение договоров как согласованной воли двух или более лиц (это противоречит его публично-правовой природе).

Здесь необходимо учитывать, что в сфере недропользования возникают две группы правоотношений с участием государства: первую группу составляют публичные отношения государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые (которые всегда будут носить административно-правовой характер). Это выражается, в частности, в том, что только государство в лице своих органов может предоставить право недропользования; государство определяет правовой режим владения и пользования недрами, соответственно, именно государство устанавливает, как и в каких пределах недропользователи могут владеть и пользоваться недрами. Во вторую группу отношений с участием государства входят договорные (гражданско-правовые) отношения (которые должны носить частноправовой характер, так как согласно законодательству государство выступает в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений (п. 1 ст. 111 ГК РК)). Мы не случайно оговорились, что договорные отношения с участием государства в сфере недропользования должны носить частноправовой характер. Причина этого - в том, что, к сожалению, на практике зачастую принцип равенства сторон договора нарушается государственными органами или их должностными лицами. По утверждению А.Г. Диденко, государственное вмешательство в договорные отношения носит повсеместный и мощный характер*(39), причем чаще всего - противозаконный; иногда государственное вмешательство трудно назвать противозаконным, но оно явно противоречит принципам частного права*(40). В этой сложной ситуации Ю.Г. Басиным был предложен следующий выход: при нарушении государством своих гражданско-правовых обязанностей либо предъявлении к договорному негосударственному участнику правоотношений требований, неправомерно нарушающих интересы последнего, предоставлять ему возможность защищать свои интересы средствами, предусмотренными гражданским законодательством, в гражданско-процессуальном порядке*(41). Иными словами, если государство принимает на себя определенные гражданско-правовые обязательства, оно должно подчиняться нормам гражданского законодательства и неукоснительно соблюдать основополагающий гражданско-правовой принцип равенства сторон.

Первоначально в Законе РК о недрах и недропользовании предусматривалась лицензионно-контрактная система, в соответствии с которой контракт на недропользование не мог быть заключен без наличия соответствующей лицензии. В последующем законодатель отказался от лицензионно-контрактной системы и установил контрактную систему предоставления права пользования недрами в связи с отказом от лицензирования операций по недропользованию (хотя разведка и добыча необщераспространенных полезных ископаемых и т.д. являются лицензируемыми видами деятельности, было четко разграничено: одно дело - предоставление права недропользования, совсем другое - получение лицензии как разрешения на осуществление определенного вида деятельности, наличие которой не приводит автоматически к заключению договора). Согласно действующему законодательству право недропользования предоставляется только государством и только одним способом - путем заключения контракта*(42).

Сторонами контракта выступают недропользователь и компетентный орган, в зависимости от этого можно выделить следующие виды контрактов: 1) контракт на разведку, добычу, совмещенную разведку и добычу необщераспространенных полезных ископаемых (компетентным органом является Министерство индустрии и новых технологий РК*(43)); 2) контракт на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, и государственное геологическое изучение недр (компетентный орган - Комитет геологии и недропользования Министерства индустрии и новых технологий РК*(44)); 3) контракт на разведку и (или) добычу общераспространенных полезных ископаемых в коммерческих целях (уполномоченные органы - местные исполнительные органы области, города республиканского значения, столицы). В соответствии с законодательной концепцией классификация контрактов на недропользование производится в зависимости от вида недропользования: 1) контракт на разведку; 2) контракт на добычу; 3) контракт на совмещенную разведку и добычу; 4) контракт на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей; 5) контракт на государственное геологическое изучение недр (п. 1 ст. 61 Закона РК о недрах и недропользовании).

Процедурные особенности контракта на недропользование состоят в том, что согласованный сторонами проект контракта до его подписания в обязательном порядке подлежит согласованию с уполномоченным органом по изучению и использованию недр, проведению правовой, экологической и экономической экспертиз. До подписания и регистрации контракта на добычу победитель конкурса (либо лицо, с которым контракт заключается на основе прямых переговоров) обязан обеспечить разработку следующих проектных документов:

по твердым и общераспространенным полезным ископаемым и подземным водам - 1) проекта промышленной разработки месторождения; 2) технико-экономического обоснования;

углеводородному сырью - 1) проекта опытно-промышленной разработки; 2) технологической схемы разработки; 3) проекта промышленной разработки; 4) технико-экономического обоснования.

Проектные документы на проведение работ по добыче подлежат следующим обязательным экспертизам: 1) государственной экологической; 2) в области промышленной безопасности; 3) санитарно-эпидемиологической; 4) в области рационального и комплексного использования недр. Технико-экономическое обоснование в обязательном порядке подлежит экономической экспертизе (п. 5 ст. 66 Закона РК о недрах и недропользовании).

Контракт заключается после проведения переговоров об окончательном согласовании условий контракта, рабочей программы на основании утвержденных проектных документов, а также получения результатов обязательных экспертиз и подлежит обязательной регистрации компетентным органом, заключившим контракт.

Говоря об особенностях договора на недропользование, следует еще раз указать на то, что в соответствии с законодательной концепцией его расторжение (прекращение) возможно: 1) по обоюдному соглашению сторон; 2) в судебном порядке по основаниям, предусмотренным в законодательных актах или договоре; 3) в одностороннем порядке одной из сторон контракта по основаниям, предусмотренным законодательными актами или договором (т.е. во внесудебном порядке). В частности, компетентный орган вправе в одностороннем порядке досрочно прекратить действие контракта в следующих случаях: 1) при неустранении недропользователем в указанный в уведомлении компетентного органа срок более двух нарушений обязательств, установленных контрактом на недропользование либо проектными документами; 2) при передаче недропользователем права недропользования и (или) объектов, связанных с правом недропользования, в случаях, предусмотренных п. 1 и 3 ст. 36 Закона РК о недрах и недропользовании, без разрешения компетентного органа, за исключением случаев, когда такое разрешение не требуется в соответствии с п. 5 ст. 36 указанного Закона*(45). По решению Правительства РК компетентный орган вправе в одностороннем порядке прекратить действие контракта, в том числе ранее заключенного, в случае, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр, месторождений, имеющих стратегическое значение, приводят к изменению экономических интересов Казахстана, создающему угрозу национальной безопасности (п. 5 ст. 72 Закона РК о недрах и недропользовании).

Таким образом можно сделать вывод о том, что, несмотря на существенные изменения законодательства о недрах и недропользовании*(46), в отношениях между недропользователями и государством публично-правовые начала все еще сохраняют свои позиции и превалируют над частноправовыми. Однако мы полагаем, что в процессе дальнейшего развития инвестиционных правоотношений в сфере недропользования в основу взаимодействия государства и недропользователей будут положены частноправовые начала, поскольку именно это отвечает современным запросам теории и практики. Причем уже сейчас подход законодателя должен быть единым: в договорных отношениях между государством и недропользователем государство становится участником частноправовых отношений, т.е. выступает наравне с недропользователем, чтобы не было никаких сомнений в гражданско-правовой, а не административно-правовой природе договоров (контрактов) в сфере недропользования.